關于基層公務員資源流失的問題與思考
——以江蘇省某縣級市為例

(中國人民大學 北京 100872)

公務員是干部隊伍的重要組成部分，是社會主義事業的中堅力量，是人民的公仆。基層公務員是我國公務員隊伍的基石，是貫徹落實國家政策、路線、方針的核心力量，擔負著聯系群眾、服務人民、建設社會主義和諧社會的重要使命，發揮著無可代替的橋梁紐帶作用。基層公務員的流動是基層機關部門人事調整以及干部隊伍建設的需要，然而，隨著市場經濟和社會的發展，基層公務員隊伍中出現了部分公務員特別是普通基層公務員資源相繼流失現象，如何吸引、培養、留住、用好基層公務員，成為了各地組織部門亟需重視和解決的問題。

習近平在黨的十九大報告中指出，建設高素質、專業化的干部隊伍，需要“大力發現和儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經過實踐考驗的優秀年輕干部”。因此，關注基層公務員的流失現象，對此問題進行思考，符合新時代對于基層公務員隊伍和基層政府建設的要求。

一、基層公務員資源流失問題概述

(一)基層公務員的概念

公務員的概念。對于公務員的概念國內外學者的側重點各不相同，本文采用最新《中華人民共和國公務員法》(2018年12月29日修訂通過，2019年6月1日起實施)中對公務員的定義，即指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。這說明公務員必須同時具備三個條件：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利。

基層公務員是一個相對概念，對縣級單位而言是指依法納入國家行政編制且由財政經費供養的鄉鎮公職人員，對地廳級以上單位而言則包括縣級和鄉鎮公職人員，其中后者更被理論界和實務界所接受。本文對基層公務員的理解為：公務員隊伍中副科級以下，依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，主要包括科員、辦事員兩個層級。基層公務員負責政策的具體貫徹落實，承擔我國大部分的行政職能，是國家權力的直接執行者，他們最貼近人民群眾、最能表達人民的心聲，也是政策執行至關重要的環節。

(二)基層公務員流失的概念

基層公務員的流失分為本地流失和本質流失兩種。本地流失指公務員離開原工作地點，保留公務員身份，前往新的工作地點的過程；本職流失指公務員離開原工作崗位或公務員隊伍，自愿放棄公務員身份，前往其他行業從事新工作的過程。本文所研究是基層公務員流失既包含本地流失也包含本質流失。

(三)基層公務員流失的基本特征

雖然每年通過公務員招考等方式方法，為基層公務員隊伍補充了新鮮血液，而且基層公務員擁有相對比較穩定的待遇和福利保障，但是從調研看出，許多年輕公務員又通過借調、調動、辭職、離職等方式不斷向外流動。近幾年該市基層公務員群體存在著較為嚴重的資源流失情況。近三年，該市基層干部隊伍中公務員流出56人，并呈現出以下幾種特征：

1.從工作崗位來看，一線業務骨干流失較嚴重。基層公務員長期實踐于基層一線，從事著農業農村、經濟發展、工程建設等相關工作，積累了相對豐富的實踐經驗，工作水平和業務能力得到了較好地提高，逐漸成長為基層政府部門的業務骨干和中堅力量。然而，在能力水平提高之后，他們往往想離開基層，在面臨上級機關部門公開選調時，積極參加報考的多，留在基層原單位的少。統計數據顯示，流出的公務員當中有48.2%已經走上中層領導崗位。這些業務骨干“往上走”，一定程度上影響了一線部門的正常工作，不利于基層政府政策實施的連貫性，另一方面，基層人才資源得不到及時的補充，也不利于保持基層干部隊伍的穩定性。

2.從學歷專業來看，知識性人才流失較嚴重。近年來，各地在招錄公務員時，不斷提高對報考人員的學歷專業要求，特別是法檢兩院、發改委等專業性比較強的職能部門。由此許多高學歷、專業性人才涌入基層公務員隊伍，優化了基層公務員隊伍的知識結構。而高學歷的他們則更側重于未來的發展，對施展才華的平臺和空間要求也相對要高，有的主動報考更高級別機關部門，有的選擇專業更對口的條口崗位，甚至有的主動辭職去企業公司。經統計，流出的公務員中100%具有本科及以上學歷(其中15%的公務員具有研究生學歷)。知識性干部人才“向外流”，不但浪費基層政府為引進和培養他們所付出的大量精力和財力，更影響了基層公務員隊伍的整體文化素質。

3.從年齡層次來看，年輕公務員流失較嚴重。基層公務員隊伍補充人員一般是通過考試招錄，而其中有相當一部分是應屆畢業生或者剛工作不久，屬于青年干部，他們思維活躍，善于學習，接受能力強，給基層工作帶來新意和活力，有效促進基層工作良性運轉。由于成長經歷原因，多數年輕人不愿待在基層一線，而愿意選擇大城市，追求更好的工作和生活環境。在個人成長上，他們也更希望能夠獲得更多的機會來實現自己的人生價值。從統計結果來看，35周歲以下的，在流出的公務員中占比分別為80.4%。這種年輕人才的缺失導致了基層公務員隊伍老、中、青的比例失調，形成了斷層現象，影響基層公務員隊伍的整體年齡結構。

4.從性別層次來看，男性公務員流失較嚴重。

男性是基層公務員人才流失的主體。一方面是男性外 出謀職較女性更為容易,家庭原因的阻礙也相對較小。同時，在年輕公務員進入鄉鎮公務員隊伍后，由于大家普遍存在男性公務員相對女性公務員更適合加班、出差的偏見，所以上級部門在基層遴選中更青睞于男性公務員，無形中造成男性公務員流失比例大于女性公務員。另一方面是社會普遍對男性的事業有較高期望,而女性社會角色被視為需要穩定,家庭型的角色,傳統“ 男主外,女主內” 的觀念無形之中把養家糊口的重任落在男性肩上。

基層公務員資源的流失，直接影響政府行政職能的有效發揮，尤其是大多數流失的基層公務員屬于高學歷、高素質人才，對基層的工作產生較大沖擊。

二、基層干部資源流失的原因分析

造成基層公務員人才流失的因素是多方面的，既有公務員本身的意愿和想法，也有外界工作生活環境的影響和作用，具體分析，主要有以下幾方面：

1.工作環境和薪酬與期望存在落差，職位缺乏吸引力。

很多優秀人才走向基層工作崗位是帶有較高的心理預期的，希望能夠在基層的舞臺上施展自己的智慧才干，但基層的工作實際往往會使他們產生落差感。一方面，收入期望高而實際待遇一般。公務員工作被人們視為“金飯碗”，行政編制崗位也變得炙手可熱，但是基層干部大多職級低，職務工資不高，收入并不可觀，與外企、國企收入存在一定差距。另一方面，環境期望高而實際條件艱苦。多數人希望獲得舒適、清閑的工作，而基層工作單位相對偏遠，工作相對繁雜，人少事多，條件也較為艱苦，影響了基層公務員投身一線的熱情。

2.工作內容和管理模式相對單調，不利于個性發展。

基層公務員長期堅守在一線崗位上，其工作內容相對單調，特別是鄉鎮公務員一年中重復著幾項工作，從“半年工作總結”到“年終工作總結”，重復而繁雜的工作，使他們缺乏工作活力。有的單位領導重“管事”，輕“管人”，認為基層干部成長靠自身，而不是靠培養，不愿給年輕公務員“壓擔子”、“交任務”，缺乏具體的培養管理方案。同時，基層公務員的交流輪崗機制不完善，成長成才方式單一，容易形成“一個單位干到底”、“一崗定終身”的格局。

3.考核激勵機制有待完善，基層公務員缺乏工作激情。

基層考察工作重點在領導干部以及班子成員，普通公務員的考核體現在年底的年度考核，公務員年度考核一般分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。稱職等次比較容易確定，而優秀等次的確定則要難得多。按照《公務員考核規定(試行)》，被確定為優秀等次的人數一般掌握在本機關參加年度考核的公務員總人數的15%以內，最多不超過20%。通常的做法是，按照本單位實際人數乘以15%來確定優秀等次名額，客觀上就會產生不管單位工作績效優劣，一律按人數分配指標，有指標就可評優，影響了考核的激勵功能。在基層，“論資排輩”現象還是比較明顯，德才表現沒有放在首位，職務晉升過程中缺乏科學性，這樣就會弱化大家對考核工作的認知度，有些干部還容易出現“你考你的，我干我的”等不良情緒。

4.晉升空間狹小，容易造成工作倦怠。

公務員的晉升，是指公務員的職位和職級得到提升，職責與職權也得到相應的增加，個人也獲得更多合理的報酬。目前大部分基層公務員，特別是從事業務性較強崗位的公務員，由于職位職數的限制，絕大部分還是科員職務，使相當一部分基層公務員的工作積極性受到較大影響。雖然目前職務與職級并行“雙梯制”的推行實施，一定程度上緩解了職務晉升空間狹窄的壓力，但是由于基層規格低、職數總體少，職數不足的問題仍較為突出。而且，基層公務員優勝劣汰的用人機制不夠完善，退出渠道不夠暢通，所以，在這種上上不去，下下不來的情況下，造成了基層公務員無過就是功，得過且過的心理。

以上這些問題都在一定程度上影響到基層公務員工作的積極性和主動性，從而導致他們扎根基層意識不強，促生“遠走高飛”的想法。

三、改善基層干部資源流失的方法對策

維護基層公務員群體的穩定性是我國建設高素質、專業化隊伍的必然要求，防止基層公務員資源流失，還得“對癥下藥”。通過教育引導、優化環境、完善制度等方式吸引人才、留住人才、并用好人才，打造一支有能力、有干勁、有作為的基層公務員隊伍。

1.突出教育培訓作用，錘煉基層公務員敬業精神。

一要“起好頭”，強化入職教育。加強理想信念教育，全面推行新錄用公務員宣誓工作，完善公務員任職宣誓制度，增強了廣大公務員責任感、使命感和榮譽感。在基層公務員入職之前，通過舉辦初任培訓，充實黨性修養、道德操守、艱苦創業、廉潔自律等元素，培養和樹立大局意識、奉獻意識，增強他們的事業心和責任感，用正能量的傳遞打消基層干部的消極心理和浮夸心態，提升他們赴基層、干事業的信心。二要“多加餐”，注重跟蹤培訓。結合新形勢、新政策以及基層工作實際，有針對性的開展基層干部能力素質培訓，做到“缺什么補什么”、“要什么學什么”，組織社會管理、矛盾調處、經濟發展、工程建設等相關條線學習，更新知識儲備和思維模式，增強工作能力和綜合素質。同時，不放松對基層公務員“德”的教育，有計劃地開展“四德”和廉政培訓，在能力提升的同時，進一步錘煉基層公務員愛崗敬業的精神。

2.重視“軟環境”建設，增強基層公務員責任感。

選樹先進典型，營造良好工作氛圍。在基層單位內部倡導求真務實的工作作風和心系群眾的服務意識，以教育實踐活動為載體，挖掘身邊“看得見、摸得著”的先鋒模范，并加大宣傳力度，提升基層公務員形象，形成比學趕超、爭做先進的良好氛圍。加強人文關懷，構建良好生活環境。單位領導在關注基層公務員工作的同時，投入更多的精力在關心他們的工作生活狀況，加強溝通交流，了解并幫助解決基層公務員遇到的困難，突出單位“集體”和“家”的作用，努力構建溫馨、友好、團結的工作和生活環境，使他們從心底的愛單位、想留下。

3.豐富培養管理模式，優化基層公務員知識、技能。

首先，基層單位要重視公務員的培養，特別是年輕公務員，要敢于放手、舍得放手，給予他們干事創業的平臺，交付他們重要工作任務，加大培養力度，使之有位子、有目標、有勁頭。其次，應注重個性化管理，對不同類型的干部人才進行梳理分類，明確各自的優勢和劣勢，通過因人定崗、因崗定責做到人盡其才，激發基層公務員工作興趣和熱情。再次，拓寬公務員培養渠道，規范輪崗交流和掛職工作，積極推進鄉鎮公務員進機關跟班學習、機關公務員下農村掛職鍛煉以及單位內部輪崗交流，使之在全新的崗位上開拓視野，切換思路，同時，豐富工作內容，增強工作活力。在培養管理上下功夫，使基層干部能夠一線干事、一線成長。

4.完善考核評價機制，激發基層公務員工作動力。

積極推行多維度考核。基層公務員考核不能僅限于年度考核，而要注重日常考核和跟蹤考核，平時考核是公務員考核制度的重要組成部分，平時考核作為年度考評的第一手資料，對保證年度考評結果的準確性起著重要的作用。科學設置考核內容，在具體考核中應注意處理好普遍性與特殊性，共性與個性的關系。妥善解決考核對象的個別差異性與考核標準的統一性之間的矛盾，實行分類別、分層次考核。健全完善不同層次、不同職位類型公務員的考核辦法，使考核具有更強的操作性，不再一把尺子量到底，科學衡量其綜合能力水平。三要堅持“考用結合”，健全獎懲機制，充分發揮考評導向作用，對綜合考評優秀的公務員，優先推選為后備干部，并有計劃地進行提拔使用；對考評結果差的公務員，及時進行警示教育，必要時給予退出公務員隊伍懲罰，暢通能上能下機制，激發基層公務員工作動力，真正達到考評激勵效果。