“飛地經濟”對渝東南地區扶貧工作的啟示
——以深汕合作區為例

(重慶市渝都監獄 重慶 401336)

2017年6月2日，國家發改委發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》。“飛地經濟”作為一種區域合作發展的新模式，為重慶進一步推進扶貧工作提供了新的啟示。本文根據已經初具規模的深汕合作區的分析，為重慶渝東南地區發展“飛地經濟”進行探討。

一、“飛地經濟”的概念和價值

(一)“飛地經濟”的內涵

“飛地經濟”是指兩個互相獨立的行政區域(通常稱之為“飛出地”和“飛入地”)，突破原有的體制或機制限制，以跨越空間共建園區為載體，以合適的利益共享機制為紐帶，實現兩地優勢互補、互利共贏的區域經濟合作發展模式。作為區域經濟發展過程一種“嵌入式”發展模式，在破解發達區尋找產業轉移的承接地問題的同時，為欠發達地區突破資本、人才和技術瓶頸制約提供了新的途徑，為欠發達地區尋找新的動力源和培育新的增長極提供新平臺。

(二)“飛地經濟”的價值分析

1.實現要素優化配置。飛地經濟的要素優化配置是指，飛出地和飛入地合作共建飛地園區，飛出地轉出部分在本地已經失去比較優勢但對飛入地具有吸引力力的產業，置換出其空間和相關資源進行產業升級;飛入地則通過承接較發達的產業轉移，以土地、原材料、勞動力等本地優勢要素置換產業、技術、管理等本地稀缺要素。如此一來，飛地經濟可以推動互補性要素的雙向流動，實現更大范圍內的資源優化配置，提高資源配置的整體效率。2.創新政府治理模式。飛地經濟實施共建共管協調機制。飛地經濟的共建共管協調機制是指，在飛地園區的建設、運營和管理過程中，采取雙方共同參與、差異化分工的方式進行，飛出地負責飛地園區的總體規劃、投資開發、招商引資等工作，飛入地負責拆遷安置、基礎設施配套、社會管理等工作，而園區的管理運營則采取以飛出地為主導的雙方共管方式，既借鑒了飛出地先進的管理模式，也在一定程度上緩解了園區管理的矛盾爭端。3.符合市場經濟規律。飛地經濟采取的是政府引導、企業主導的運作模式，政府主要負責飛地園區的前期洽談和園區建設工作，園區的管理運營交由園區開發公司進行自負盈虧的市場化運作。

二、深汕合作區的“飛地經濟”發展模式

2011年2月18日，廣東省委、省政府批復《深汕(尾)特別合作區基本框架方案》，正式設立深汕特別合作區。

深汕特別合作區的運作模式。1.創新決策、管理、運營等合作機制。合作區形成深汕兩市高層領導小組決策、合作區管委會管理、建設開發公司運營的三層管理架構。按照適度分工原則，深圳市主導經濟管理和建設等事務，汕尾市主導社會管理事務。2.利益分享機制。按照“發展第一、尊重歷史、權責對等、互利共贏”的原則，合作區的財政體制執行“省直管”模式，委托深圳市全權代管。

實現發展目標的保障措施。1.給予政策支持。省的批復件已為深汕特別合作區建立了良好的政策平臺，將爭取深汕特別合作區逐步享受到深圳經濟特區、蘇州工業園、橫琴開發區、中新(廣州)知識城、深圳前海開發區等區域的相關政策。除國家有特殊規定外，凡屬省相關的審批、管理權限，原則上都下放給合作區管委會。此外，爭取省直接下達特別合作區年度建設用地指標，不再計入汕尾市年度建設用地指標額度。2.大力宣傳營造合作區的發展環境。要通過新聞媒體，廣泛宣傳深汕特別合作區建設給深圳、汕尾兩市帶來的發展機遇，提高合作區的知名度和美譽度，營造區域經濟大發展的氛圍。3.加大引資和引智的力度。深汕特別合作區作為區域協調發展的創新型模式，主動尋求省政府的傾向性意見將部分安排新進入珠三角地區或已經落戶但需要重新選址的優質大項目引導到合作區落戶，同時在引資和引智過程中要注重與深圳的產業配套，謀求共同發展。4.實施“一站式”政務服務模式。招商引資是合作區的一項重要工作。合作區要樹立“親商、富商”的理念，對投資商提供全程式系列服務，利用“一站式”、“即時辦”、“限時辦”政策，為投資商提供高速快捷的服務。5.建設公共生活服務平臺。深汕特別合作區是高端人才的聚集地，是高品質生活的宜居區，合作區內正在規劃建設中的勞動者家園正是以“有技術、有住處、有落戶、有家屬、有隱私”的“五個有”為主線，保障入園工人在醫療、教育、消費、娛樂的需求。

三、渝東南地區扶貧模式新選擇

(一)渝東南地區的發展現狀

1.地理。渝東南民族地區是指重慶市東南部黔江區、武隆區、石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣和彭水苗族土家族自治縣。大約1.98萬平方公里，約占全市總面積的24%。該地區屬于武陵山連片特困地區，地處盆緣山地，是重慶與湖北、湖南、貴州等省市的結合部，是以土家族和苗族為主的少數民族聚居區，也是重慶唯一連片的少數民族聚集區。2.經濟社會。由于底子薄，基礎較差，地區生產總值僅占重慶市生產總值的5.55%左右，處于重慶市功能分區排列的末端。據最新相關數據統計，2016年渝東南民族地區所屬的區縣GDP總量在全市38個區縣中排在30名之后(除黔江區，28名外)。3.產業承接情況。受到渝東南地區經濟軟、硬環境的制約，加工貿易向渝東南部地區梯度轉移的效果并不理想，還存在諸多問題，不少東部地區加工貿易企業甚至轉移到越南、馬來西亞、泰國等周邊國家，導致資源外流。

(二)渝東南地區發展“飛地經濟”構想

鑒于當前渝東南地區的發展現狀，和“飛地經濟”模式的價值考量，可以在渝東南地區開展重慶市內區際間，甚至與外省間的“飛地經濟”，促進扶貧工作提質增效。具體路徑有：1.以“新發展理念”為指導，破除僵化思維，擁抱“飛地經濟”。要充分落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，在稅收、財政等制度設計方面要破除地方本位，把東部的先進要素引進來。2.建立共建、共管、共享的合作機制。飛入地政府和和飛出地政府要在“優勢互補、互利共贏”原則基礎上，充分協商，建立科學合理的利益分享機制和科學高效的共建共管機制，確保飛地經濟園區的長期可持續發展。如果在利益分享機制和共建共管機制中未能充分協調雙方的利益，就會為加工貿易飛地經濟園區的發展留下隱患，甚至造成區域經濟合作的終止。應成立省際之間的飛地經濟溝通協調機構，由雙方省級政府指派相關省級職能部門的負責人共同參與，及時化解合作中的產生的分歧和矛盾。3.在基礎設施、產業配套、政府服務等方面創造良好的基礎條件。飛入地政府應高度重視，實施“一站式”政務服務模式。樹立“親商、富商”的理念，對投資商提供全程式系列服務，利用“一站式”、“即時辦”、“限時辦”政策，為投資商提供高速快捷的服務。建設公共生活服務平臺以“有技術、有住處、有落戶、有家屬、有隱私”的“五個有”為主線，保障入園工人在醫療、教育、消費、娛樂的需求。4.以“綠色發展”理念為指導，推進產業“面到面”的轉移。限制“高污染、高耗能、資源消耗型”的產業進入飛地經濟園區，以免對生態環境造成污染。同時，產業的引入步伐要加大，從單一企業的引入，擴展到整合產業集群和產業鏈條的引入，實現發展的集約化。

渝東南地區占據重慶行政區域的四分之一，渝東南的發展興旺對重慶整體發展發揮著“牛鼻子”作用。我們要用好“飛地經濟”的發展模式，為牢牢扭住重慶的“牛鼻子”探索新路勁。