政府公信力及其提升研究

楊家琪

摘 要：政府公信力是政治合法性的體現，對于維護國家政治安全具有重要意義，并且能夠提高市場經濟運行的效率，發展健康有活力的市場經濟，同時能夠進一步增強公民的獲得感和幸福感，維護社會的有序和穩定。因此，提升政府公信力是新時代政府工作的首要任務之一。提升政府公信力，可以通過堅持依法行政、建立法治政府，促進政府信息公開，建立有效的政府回應機制，牢固樹立執政為民的服務理念，推進行政決策的科學化、民主化來實現。

關鍵詞：公信力;政府公信力;提升措施

中圖分類號：D63-31? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1673-291X（2019）02-0174-02

一、公信力

公信力的概念與民主政府的起源及其在公眾內部存在的社會真正力量和未來的開創性觀念有關。其在《現代漢語詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。“公信力”一詞源于西方國家，但其并沒有一個準確的英文名詞。公信力在英文詞中的翻譯包括public trust，credibility等，通常被認為是指為某一件事進行報告、解釋和辯護的責任;為自己的行為負責任，并接受質詢。公信力是一種信任力，主體包括民眾和公共權利，是指在社會公共生活中，公共權力對于民眾所表現出的民主、透明、效率、責任等。公信力既是對制度的信任，又是公共權威的真實表達。在傳統意義上，公信力有兩個基本要素：可信度和專業性，兩者都由主觀和客觀組成。可信度更多的是基于主觀因素，但也包括客觀衡量標準。專業性也可以是主觀感知的，也可以是相關信息的客觀特征。

從公信力的研究對象來看，主要包括政府、傳媒、司法、民間組織四大領域。公信力的研究起源于西方大眾傳媒學的研究，在中國，公信力的最早使用也可以追溯至傳播學領域，用來研究公眾與組織間的信任關系——“媒體公信力”。其中比較有代表性的定義是：公信力是指媒介在長期的發展中日積月累而形成、在社會中有廣泛的權威性和信譽度、在受眾中有深遠影響的媒介自身魅力[1]。在民間組織領域，公信力被定義為社會對一個組織的認可及信任程度，它通過法律約束和自律規范來體現[2]。在政府領域，公信力的研究更加深入，不同學者對其概念界定有不同的理解，比較有影響的說法是：政府公信力實質上體現的是政府的信用能力，它反映了公眾在何種程度上對政府行為持信任態度。政府公信力的強弱，取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度[3]。此后，隨著學科間的相互滲透，“公信力”一詞也進入了司法領域，出現了“司法公信力”，這是指司法贏得社會公眾信任和信賴的能力，這種能力直接取決于司法在拘束力、判斷力、自制力和排除力方面是否能夠經得起公眾的信任和信賴[4]。

綜上所述，雖然公信力在不同領域所具體適用的對象不同，但其中均具有普遍性的內涵，即主體，也就是“公”，指公有的、公共的、社會的，現實的載體是公眾、公民;要件，“信”，即信任。弗朗西斯·福山在《信任》一書將其定義為“在正式的、誠實和合作行為的共同體內，基于共享規范的期望”。其中，信任作為一種重要的社會資本，在宗教、傳統、習俗、文化中產生，猶如群體和組織的“潤滑劑”，能夠提高社會效率，是經濟繁榮的基礎。“力”，是指物體對物體的相互作用，可以被衡量大小或程度，引申出來可指力量、能力。上述這三者結合在一起，就是指公眾對某一事物的信任力。

二、政府公信力

在國外，政府公信力通常被看做“政府信任”，被普遍視為在任何政治體系中促進良好政府形成的重要因素。享有更大公眾信任度的政府可以比那些公眾信任度較低的政府更加順利和有效地運作。對政府的信任通常被稱為對政府或政治信任的信心。公眾對政府的信任可以通過公民對政府信任的程度來評估，以便為社會的最佳利益而運作。同時，有國外學者將公眾信任定義為政府的基本評價方向，建立在政府根據人們的規范期望運作的程度上。Miller和Listhaug（1998）將政府信任定義為評估政府是否按照公眾所持的規范期望行事。然而，也有一些研究集中在對地方政府的信任上。Kim（2010）分別根據確定的因素以及相關的實踐分析了與中央政府和地方政府信任相關的因素。有關數據顯示，在過去的三十年中，公眾對政府的信任在美國急劇下降，加拿大、日本和歐洲等發達國家的公共信托在也遭受嚴重破壞。因此，美國和其他發達國家的大量理論和研究的焦點都集中于對政府公信力下降的原因分析和如何改變其下降趨勢上。

而在國內，政府公信力的研究已經比較成熟，從概念、意義、影響因素、評價標準和提升途徑幾個方面，國內學者均取得了一定的研究成果。就政府公信力的概念來看，有三種不同的看法：一是重點在于公眾對于政府的信任，認為政府公信力反映的是民眾對政府自身及其行為的信任高低，是民眾的主觀評價。例如，龔培興認為，所謂政府公信力，是指政府依據于自身的信用所獲得的社會公眾的信任度[5]。二是重點在于政府自身的能力，強調政府公信力是政府自身能力的體現，是一種獲得民眾信任的能力。例如，高衛星認為，政府公信力是政府在其公共行政活動中依據自身的道德狀況所表現出來的與社會公眾建立自愿的穩定的，并能在緊急狀態下化為物質力量的信任關系的能力[6]。三是重點放在兩者之間的關系上，強調政府公信力體現的是政府與公眾的互動關系，即政府公信力既包括政府工作的權威性、民主性、服務性，也包含民眾對政府的信賴程度，是兩者共同作用的結果。由上述研究可知，雖然不同學者的關注點各有偏重，但對政府公信力概念的把握主要都注重在：一是政府的行為，這是政府獲得民眾信任的直接方式。政府日常的執政行為是政府公信力產生的來源和基礎，通過政府的執政行為，民眾可以感知政府的服務程度、民主化程度、法制化程度，從而產生對政府的認可高低。二是信任，政府公信力的基礎在于信任，信任作為一種心理活動，依賴于民眾的感知和判斷。三是政府公信力是一個動態的循環過程，信任度較高的政府可以提高行政效率，減少執行成本，推動政府向服務、法制、民主的方向發展，產生良性的循環。因此，本文將政府公信力定義為政府通過自身行為獲得民眾信任的能力。政府公信力是政治合法性的體現，對于維護國家政治安全具有重要意義，并且能夠提高市場經濟運行的效率，發展健康有活力的市場經濟，并進一步增強公民的獲得感和幸福感，維護社會的有序和穩定。因此，提升政府公信力，是新時代政府工作的首要任務之一。

就我國政府公信力的現狀來看，一些研究表明，民眾對我國的信任度仍然較高。由于經濟的快速增長，中國幾乎在所有方面都發生了巨大的變化。一些學者認為，長期的經濟發展可以改變政治文化和公眾信任。至于對中央政府有更高信任的原因，部分源于儒家對中央政府忠誠的傳統。雖然大多數民眾不知道中央政府在做什么，但認為中央政府的行為符合自身的利益。儒家文化在促進對權威的忠誠和中央政府的等級制度中，在亞洲國家對政府的信任產生了重要影響。我國公民對中央政府信任的比例較高，可以部分歸因于忠誠于中央政府的文化價值觀。但是，同時也有學者指出我國的政府公信力呈現下滑趨勢。

三、提升我國政府公信力的措施

（一）堅持依法行政，建立法治政府

政府獲得公信力的基本前提就是政府能夠嚴格依法行政。在我國，依法行政就是強調政府及其公務人員必須依法管理社會和治理國家[7]。各級政府及其工作人員首先要在法制觀念上改變以往的以情代法、以權代法，在行動上嚴格依照法律規定辦事，從而帶頭維護法律的權威;其次要加大行政問責力度，用法律強大的威懾力來遏制行政不法行為。政府行為的合法性是獲取民眾信賴的最有效手段。因此，堅持依法行政，按法律規章辦事，有助于增強政府行為的規范性，從而獲得民眾的認可。

（二）牢固樹立執政為民的服務理念

面對互聯網時代下信息的高速傳播，政府有關工作人員要轉變以往“官老爺”的想法和作風，將“以人為本、執政為民”的服務理念切實體現在行動中，落到實處。以積極的態度回應民眾的需求。行政人員要塑造服務型的行政人格，將謀求民眾的福祉作為工作的目標。以細心、耐心的態度對待民眾的需求，從而在民眾面前樹立誠信的良好形象。同時，領導干部要堅決反對“論資排輩”的現象，讓真正的人才發揮自身的才能，更好地服務民眾。

（三）促進政府信息公開

信息公開既是政府應該履行的法定職責，也是維護民眾政治權利的重要方式。信息公開是民眾獲取政府信息的有效方式。政府的信息能夠及時地、完整地對外公布是民眾對政府信賴的重要來源之一。假若信息能夠及時、完整地暢通傳達至民眾，使得民眾能夠對政府的工作予以充分了解，則可以在一定程度上提高社會大眾對政府工作的認可度，相應地對政府工作的滿意度也會隨之提高。

（四）建立有效的政府回應機制

政府改革主要的目標之一是政府政策的有效響應。隨著國家經濟社會的發展，公民參與公共事務管理的意愿愈加高漲，不僅積極參與對公共事務的間接管理，而且要求擴大直接參與的渠道和方式。民眾意愿的反映對于政策制定具有重要意義，并促進社會的健康發展，即民主的基礎對每一個政府的決策都是至關重要的。政府政策能夠得到有效的響應是政府與公民實現積極合作的結果。這種合作能否成功的關鍵在于公民參與公共管理的渠道是否健全。公民必須有足夠的渠道和權力參與對政府行為的管理和監督，從而使政府的決策更加民主、科學。公眾參與公共決策提高了公民對公共政策、國家權威和社會信任的認識，提高了政府的公信力。

參考文獻：

[1]? 黃曉芳.公信力與媒介的權威性[J].電視研究，1999，（11）.

[2]? 王名.中國社團改革：從政府選擇到社會選擇[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.

[3]? 張旭霞.試論政府公信力的提升途徑[J].南京社會科學，2006，（7）.

[4]? 鄭成良.論司法公信力[J].上海交通大學學報：哲學社會科學版，2005，（5）.

[5]? 龔培興，陳洪生.政府公信力：理念，行為與效率的研究視角——以“非典型性肺炎”防治為例[J].中共中央黨校學報，2003，（3）.

[6]? 高衛星.試論地方政府公信力的流失與重塑[J].中國行政管理，2005，（7）.

[7]? 時偉.論政府公信力的基本內涵、弱化表現與提升路徑[J].領導科學，2012，（11）.