保健食品新型違法現象監管探析

王翰哲

摘 要：保健食品因其具有普通食品沒有的功效性和無副作用性，深受人們喜愛，也滋生了各類新型違法現象。以新型違法現象為切入點，通過分析保健食品監管主體、法律法規等方面，提出新的監管建議，進一步完善保健食品的監管體系。

關鍵字：保健食品;新型違法現象;監管

中圖分類號：F27? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0189-02

我國進入21世紀后，人民生活水平進一步提升，對健康生活的向往促進了保健食品的需求。優質的保健食品往往會受到人們的強烈追捧，也為個別人提供了違法的土壤。“健康講座”、“免費旅游”、“非法傳銷”、“低價網銷”等新型違法行為披著華麗的外衣，侵蝕著消費者的基本權益，威脅著老百姓的身體健康和財產安全。

一、新型違法手段層出不窮，消費者不勝防

筆者所在單位近年來接到多起舉報，內容十分相似：以低價或免費吸引中老年消費人群，送達隱蔽場所宣講健康知識，通過虛假或夸大宣傳高價銷售“保健食品”。由于舉報人提供的商家信息模糊，沒有固定經營場所，執法人員尋找困難，缺乏移送警方的關鍵證據，無法有效查處，同時花費了大量的行政成本。此類違法行為可大致分為以下三類。

1.會銷推薦，異地經營。違法人員通常選用臨時性、未經許可登記的場所，以健康講座為幌子，虛構講師資料，夸大宣傳產品。消費者往往被煽動，盲目購買。一場“會”開完，立即轉移地址，不給消費者維權的機會，也讓執法部門難以排查。如被執法部門現場發現，則百般抵賴，不承認銷售的事實，有時還會煽動現場消費者，對抗執法。

2.旅游參觀，隱蔽經營。此類情況多是用極低的價格甚至“免費”旅游吸引消費者，尤其是老年人，途中再告知前往購物場所，通過非法宣傳欺騙消費者。由于案發大多在外地，比較偏僻，很多人不能準確描述，造成了維權和執法的困難。

3.“假貨”網銷，難以溯源。通過互聯網遠程違法銷售并隱藏銷售地址。例如，筆者單位近期在一居民樓內查處了一起涉嫌冒充保健食品的網絡銷售行為，現場發現大量標有“某單位特供品”的產品。經過調查，該單位銷售的產品，保健食品批準證書早已過期失效，但為了追求暴利，違法人員依然通過網絡違法宣傳、夸大功效、抬高售價，同時躲避執法人員檢查。

二、違法手段涉及面寬，單一部門難以處理

上述情況體現了當前環境的復雜性、傳統執法的局限性。單一部門權利有限，存在執法壁壘，無法有效查處。具體來說，分為三類。一是保健食品質量問題。主要指質量不達標，包裝標簽不符合規定，或無保健食品批準（備案）證書等。根據《食品安全法》第一百一十條，責任部門主要是食品藥品監督管理和質量監督部門。二是保健食品宣傳問題。包括保健食品網站內容、海報內容、電視電話等一切傳媒方式的推廣。依據《廣告法》第四十九條，此方面主要由工商部門負責監管。三是保健食品加重處罰及涉刑問題。具體表現為違反部分行政法律“情節嚴重”或造成某種程度的人身傷害及社會影響觸犯《刑法》中的某些罪責。上述問題的處置工作主要由公安機關進行。具體分為兩方面，第一，行政處罰方面，依據行政法的要求，從限制人身自由方面，作為從重的處罰條款。如《食品安全法》第一百二十三條、第一百三十三條及第一百四十一條。第二，在刑事犯罪方面，如《刑法》第一百四十三條【生產、銷售不符合安全標準的食品罪】、第一百四十四條【生產、銷售有毒、有害食品罪】。包括與虛假宣傳相關的罪名，如第二百六十六條【詐騙罪】、第二百八十七條之一【非法利用信息網絡罪】，都為針對保健食品新型違法行為構成犯罪的，提供了相應的依據。

在未掌握具體情況的前提下，各執法主體通常不會聯合執法。單一部門由于權責有限，調查起來某種程度上會打草驚蛇，使違法人員銷毀的證據，甚至轉移地址，增加逃避處罰的概率。如食藥、工商等部門無權限制人身自由，而警方的介入通常需要強有力的證據來證明“情節嚴重”，證據搜集存在困難。就詐騙行為來說，國家制定了明確的罪名，但在事實認定和量刑裁判上，各地存在一定分歧。在證據認定、金額認定方面，都存在著困難。根據最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理詐騙刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2011〕7號）第一條：“詐騙公私財物價值三千元至一萬元以上、三萬元至十萬元以上、五十萬元以上的，應當分別認定為刑法第二百六十六條規定的‘數額較大、‘數額巨大、‘數額特別巨大……各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院可以結合本地區經濟社會發展狀況，在前款規定的數額幅度內，共同研究確定本地區執行的具體數額標準。”說明受理金額范圍，要根據案發地經濟社會發展狀況制定。同時，由于違法行為的流動性、網絡快遞的遠程性等原因，立案后的偵破工作也較為困難。

三、百姓政府和諧共治，消除弊端水到渠成

筆者認為，解決以上困難主要應從以下三方面入手。

1.建立全面綜合監管機制。保健食品“九龍治水”的監管狀態由來已久，傳統的監管已無法應對日益復雜的違法環境。建立一套由上到下、統一完整的市場監管體系迫在眉睫。2018年，黨中央、國務院明確了組建國家市場監管系統的方案，整合工商、食藥、質檢等多部門職責，打破現有壁壘，將有條件采取更加有效的方式，如將違法人員納入市場體系“黑名單”，一定程度剝奪市場準入權限，加大對違法人員的震懾性。

2.建立完善行刑銜接機制。針對保健食品涉刑方面，國務院出臺了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，各地也陸續出臺了相關法律文件，提供了有效的法律依據。筆者認為，下一步，可在現場證據固定、人員信息的調取、阻撓執法等方面妥善控制，建立完善的對接體系。針對可能發生證據銷毀、阻撓執法、人員逃逸等情況，警方可提前介入，或派員進駐監管部門，從調查過程初始開始控制。

3.完善預防體系。《禮記·中庸》有言，“凡事預則立，不預則廢。”最好的維權方式就是預防。為了能讓百姓識破騙局，北京市食藥監部門多次開展“食品、保健食品欺詐和虛假宣傳”講座工作，走進社區、養老院、企業、學校等人員密集區域，普及保健食品法律知識，介紹產品特征，經過不懈的努力，人們已經具備了一定識別能力，一定程度上有效地保護了自身財產安全。

2018年全國食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作電視電話會議召開后，北京市認真貫徹會議精神和《國務院食品安全辦等9部門關于印發食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治方案的通知》要求，現已取得了階段性成效。公安、工商、商務、食藥等部門各司其職、密切配合，對全市保健食品生產經營單位經行全面摸底排查和全覆蓋式監督檢查，督促企業履行主體責任、自覺守法經營，同時建立基本工作臺賬，及時消除一批安全隱患;綜合近三年來日常監督、投訴舉報、監督抽檢及處罰情況，確定重點企業清單，明確檢查重點;面向生產企業開展了法規培訓，督促第三方平臺規范經營，督促企業履行好質量安全主體責任;加強了科普宣傳和輿論引導，多方式、多渠道、全天候向群眾宣傳普及保健食品安全知識，建立了保健食品“預防虛假宣傳與媒體曝光機制”，教育引導人民群眾理性消費。廣大執法部門深挖線索，嚴格執法抓典型。食藥部門與公安部門聯合開展“凈網”專項行動，查處多起非法食品（含保健食品）案，搗毀銷售有毒有害食品（含保健食品）窩點8家。截至2018年6月，北京市食藥監部門共出動執法人員20余萬人次，監督檢查相關企業10萬余家，立案查處違法行為500余起，罰沒款近千萬元，撤銷保健食品廣告批準文號5個，整治保健食品會議銷售窩點40余個，與公安部門聯合清理非法添加制售窩點68個，刑事拘留36人。工商部門檢測食品（含保健食品）廣告40余萬條，立案查處200余件，罰沒款近400萬元。市新聞出版廣電局審查廣播電臺、持證視聽網站的食品（含保健食品）廣告5 000余條，責令停播8條不符合要求的保健食品廣告，刪除1 193條違規廣告，下線9個違規節目，關閉自媒體賬號249個。相信在黨和政府的領導下，各部門協同配合，定能將保百姓一方健康凈土，讓保健食品違法行為無處遁形。新形勢呼喚新作為，廣大監管者應以此為契機，有效打擊違法行為，鼓勵保健食品企業向更高標準努力，讓中國的百姓享受更優質的保健食品服務。