準市場視角下我國養老金制度可持續發展問題研究

閆明星 范君暉

摘 要：準市場理論的核心在于結合政府監管、組織的“顯性”作用與市場盈利、競爭的“隱性”作用，將原來單純的行政機制轉變為依靠行政機制合理組織運用強大的市場力量，促進政策和市場的融合。我國養老金制度可持續發展問題突出，需要政府整合社會資源，通過行政力量發掘強大的市場力量，建立科學合理的責任共擔機制;政府責任應從“無所不包”向“有所為、有所不為”轉變，避免陷入“奧肯漏桶”，最大程度地提升資源使用率。

關鍵詞：準市場;養老金制度;“奧肯漏桶”

中圖分類號：F24? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0058-02

一、日益嚴峻的養老金形勢

21世紀初我國步入人口老齡化國家的行列，到2050年，我國65歲以上老年人口將達2.88億，占總人口的比重將達20.2%。隨著人口老齡化的加劇，養老保險制度的平穩可持續發展受到危害。而我國自2005年以來不斷上調養老金標準，養老金待遇提高的幅度遠大于養老金繳納增長的幅度，從長遠來看，這將導致養老金收支“剪刀差”越來越大，加之適齡勞動力數量下降，以及以往公務員、事業編制人員和部分流動人口繳納社保不足等因素，將導致我國養老保險基金在保障人們老年生活方面捉襟見肘。

二、準市場理論概述

準市場理論將市場運作的理念、方法和模式注入到政府公共政策與公共服務領域之中，改變著傳統的資源分配模式。準市場理論的核心在于通過結合政府監管與組織的“顯性”作用和市場盈利與競爭的“隱性”作用，促進政策和市場的融合，給政策體系注入新內涵、新使命、新作用，進而提高資源和財政資金的使用效率。準市場理論的優勢在于集結政府和市場的優勢，改變傳統的政府籌資與提供一體化的資源分配模式。政府在維持制度可持續發展過程中的作用主要體現在其擅長的組織、協調、規劃和監管等領域，政府合理運用強大的市場力量使得市場活力充分釋放是準市場理論的宗旨。

三、我國養老金制度可持續發展的準市場角度分析

（一）劃撥國資充實社保基金

十八屆三中全會曾經提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。就這項政策而言，山東省走在了全國的前列。2015年，山東省率先出臺了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，將省管18戶企業中的國有資本按照一定比例劃撥給省社會保障基金理事會。將部分國有資本劃撥到社保基金是政府認識到自身責任和使命的體現。努力督促國企履行社會責任，而不再讓參保人承擔更多的責任、履行更多的義務，這是政府明晰責任的體現。政府要與人民一道耕好社會保障領域這塊田，使其真正成為沃土良田。

準市場理論強調系統整合的原則，通過整合行政機制的監督、管理、協調和市場機制的競爭、盈利、活力來優化人們需求的滿足方式，市場力量固然強大，但是準市場理論首先強調不能因為市場介入，市場和社會力量分擔養老金制度壓力而丟掉政府應擔的責任。社會保障制度即是一種社會制度，也是一種經濟制度，實質是再分配，是國家和政府通過再分配為人們提供保障來滿足其基本生活需求的制度，目的在于保證社會公平、社會安定和經濟穩定增長，劃撥國資充實社保基金這一舉措充分地體現出政府發揮了其管理與協調的功能，是政府積極承擔責任的表現。

（二）制定風險管控措施，敦促養老金入市

大力推進養老金入市是政府通過行政機制發掘強大的市場力量，整合社會資源淋漓盡致的體現。2015年8月23日，國務院發布了關于我國養老金投資的《基本養老保險基金投資管理辦法》，為我國養老保險基金投資運營的相關事宜做出了相應的規劃，隨著我國人口老齡化程度日益加深、“未富先老”問題凸顯、養老保險待遇逐年提高，我國養老保險基金的收支“剪刀差”越來越大，儲備、積累和穩定滾存性質的養老保險基金在全球經濟互聯互通的時代，遭遇物價上升時，單純地依賴于投資銀行存款和債券，收益難以為繼，廣袤的市場是資金增值的良田沃土，養老金入市在多重風險管控措施，如限制入市比例、預留風險準備金、分批入市、嚴格監控措施的保障下，既能促進我國養老保障體系持續健康發展，又能為資本市場帶來福音。

養老金在“政策底”進入股市投資運營，低風險進入、低成本建倉，既可以增值又可以振奮股市的信心;而在“牛市”過熱時適時適量退出股市，既可以給股市降溫，又可以使養老金落袋為安，避免將人民的養命錢置于險地。美國的401K計劃完美地完成了資本市場的助推任務，目前我國的資本市場已經具備了中長線上攻的條件，養老金在科學合理的政策和管控措施下進入資本市場無疑是資本市場的福音，會為資本市場注入更多的活力。我國的全國社會保障基金在全國社會保障基金理事會的投資運營下，年均投資收益率達8.82%，比同期通脹率高出5.96個百分點。養老金入市并非將全部養老保險基金投入股市，這樣就違背了養老保險基金安全第一的原則，這樣會將人民的“養命錢”置于險地，《基本養老保險基金投資管理辦法》規定養老保險基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例合計不得高于資金凈值的30%，這一條規定避免了由于投資運營政策失誤或者資本市場不成熟而造成養老保險基金全軍覆沒情況的出現。

（三）完善企業年金制度

除了做好風險管控措施敦促養老金入市外，完善我國的企業年金制度也是重要之舉，是促進養老金制度可持續發展的關鍵所在。企業年金制度屬于非公共養老金制度。養老金制度“金字塔”理論的持有者認為，企業年金是“金字塔”的塔身，是養老金制度的中堅力量，而基礎養老金是塔底，是養老金制度健康穩定發展的基石。在公共養老金逐步承受著人口老齡化、待遇增加和通貨膨脹等多重壓力下，企業年金的替代性和互補性功能不容小視。一方面，對于我國基本養老保險的隱性債務問題，企業年金制度以企業的力量、市場的力量做出了自己的貢獻，完善了養老保險制度，是多支柱養老保障體系中不可或缺的部分，可以有力地促進我國養老保險制度從儲蓄型養老向投資型養老轉變;另一方面，它在激勵員工、凝聚企業員工力量、保持企業的穩定發展方面發揮著重要的作用，進一步補充完善了企業員工的福利保障體系。此外，企業年金將消費基金轉化成為積累基金，有利于我國現階段資本市場的發育和成熟。

目前，我國中小企業占全國企業的90%以上，創造出了60%的GDP，50%的稅收。然而，中小企業的企業年金總額不到企業年金總額的1%，除此之外，我國企業年金制度的覆蓋率也較低，試水十幾年，仍是少數人的福利，覆蓋率仍不到20%。而西方的法國、瑞士、丹麥等國家企業年金的覆蓋率幾乎是100%，美國、英國、德國、加拿大等國家的企業年金覆蓋率也有50%。對我國而言，急需完善適合中小企業企業年金制度發展的標準化、規模化的集合企業年金計劃，為中小企業的集合企業年金拓寬投資渠道，進而為中小企業企業年金的發展開拓更為廣闊的空間。這是整個企業年金制度充分發展的瓶頸，也是突破點。針對中小企業企業年金受托人缺位、傳導鏈過長、成本過高的問題，有必要完善企業年金法人受托的前端集合模式，促進企業集合年金的發展，“因地制宜”地為中小企業量身定制合適的企業年金計劃。針對企業年金發展動力不足的問題，需要改進和創新我國企業年金稅收優惠的EET模式，結合不同行業、區域和企業的特點設計出更為合理的基金繳費階段的免稅率，進一步優化我國現行的企業年金制度。

在準市場理論體系下，政府的并不單單交由政府解決，市場的也不單單交由市場解決，僅僅依靠政府或僅僅依靠市場是不夠的，需要在明晰自己責任的前提下發揮各自的優勢。健康的企業年金制度是養老金制度持續健康發展的中流砥柱，是行政機制的計劃、組織、監管、協調與市場機制的競爭、盈利、機遇、活力完美的結合。將準市場理論注入社會政策領域，改變了傳統的行政思維模式，優化了傳統的公共行政體系。

雖然社會保障可以視為公共物品，主要責任落在政府身上，但是社會保障并非嚴格意義上的公共物品，而是“準公共物品”，整個制度體系下既有公共物品的部分，又有準公共物品的部分。準公共物品由于自身固有的特性而要求政府和市場共同承擔，通過引入第三部門和競爭，將促進公共選擇的優化和資源配置效率的提高。面對形勢日益嚴峻的養老金支付壓力，僅僅依賴政府的公共支出和公共性養老金制度是遠遠不夠的，企業年金計劃、養老金入市投資運營等運用市場力量來健全社會保障體系、促進制度可持續發展的舉措應該發揮其應有的作用。

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