政府引導基金為何成爛尾

彭然

當前，越來越多地方都在做資本招商，不少四五線城市都想成立基金投資獨角獸。理想很豐滿，現實卻很骨感，地方爛尾基金越來越多，配資越來越困難，招商效果越來越差。引導基金到底是不是有效的招商工具？資本招商到底是不是偽命題？是否應該讓招商的歸招商，資本的歸資本？

尷尬的引導基金

某省第二大城市的一支區級政府引導基金和社會資本談合作。目前總共20億資金，首期5個億，其中1億直投，4億做母基金。該區政府目前遇到的問題是：引導基金的委托管理者和投資人感覺都不靠譜，難以信任，委托他們管理基金之后，政府不知道他們在做什么。

當初尋找委托管理者的人，只有幾個體制內的中層官員，背景大多是銀行、科委出身。但為了規避風險，找來找去，最終選擇的都是熟人和關系介紹的管理方，背離了市場化投資的初衷。

除了“不靠譜”的基金管理者，該區政府另一個比較難題的是基金的閑置。目前已經投出去的錢，很多是“拉郎配”，項目方難以推脫，才拿了政府的錢，剩下的錢只能閑置，而閑置是要問責的。該市的產業發展基礎尚可，而且該區還是城市的核心區，這樣的政府引導基金，為什么就成了爛尾？

一支良性運作的市場化基金，通常有一個健康的生命循環：首期募資——進入密集投資期——收獲投資成果——拿著漂亮的成績單繼續募資——逐漸提升資管規模——持續完善投資體系和團隊。而大部分政府引導基金，實際操作現狀是怎樣的呢？

政府做引導基金從第一天開始，考慮的不是實現這樣一個良性循環，而是追求資金端能夠放大。如何放大？

其一，在母基金層面放大。在這一層面，事實上能參與的人是有限的，當地銀行、金融機構、國企、政府融資平臺、上市公司都曾愿意或者不得不愿意，去做母基金的出資人。過去幾年，這種操作在地方可以說是無往不利。然而時過境遷，這些主體在當前大環境下自顧不暇。資管新規之下，銀行資金出口近乎關閉。曾經最大的“金主”，至少從2018年開始，幾近銷聲匿跡。另外由于國企去杠桿，以前借錢去做基金的老路也走不通了。而面對股市低迷，上市公司對于基金合作也是畏手畏腳。由于種種原因，政府募資越來越難。

其二，除了自身出資，政府還希望基金管理者要募得盡可能多的社會資本。投資機構在跟地方政府談的時候，往往拍著胸脯說，“你讓我管理這20億政府母基金，我給你放大到100億?！比绻@是一家市場化的母基金，基金管理者又是行業內的知名投資機構，這樣的拍胸脯承諾，是能夠實現的。前兩年還有不少基金管理者抱著試一試的態度拿了政府的錢，加之當時市場上募資環境寬松，最后都完成了剩余的配資。但是，在金融環境趨緊的今天，除非萬不得已，已經沒有多少投資機構愿意去做這樣的嘗試了。

這就意味著，對于現在存量仍舊巨大的地方政府引導基金，如果仍按著原有的套路繼續，那么接下來的幾年，要么眼睜睜地看著這些錢爛在賬上，要么逼不得已，讓那些沒有實力的投資機構去管理基金。

資本招商之痛

眾所周知，政府引導基金的最終目的是招商引資、培育項目，這就涉及到一個根本性問題，作為引導基金體系里最靠近項目端的基金管理者，到底能不能做好招商？這個問題可以從意愿和能力兩方面討論。

首先來看意愿。過去幾年拿過引導基金的管理者，當初拿錢的時候，都有過就返投比例和主管部門軟磨硬泡的經歷，另外，返投比例到了要“交差”的時候，是一定有各種“辦法”來應對的。所以剛拿到錢的幾年里，基金管理者很少會花時間來兌現承諾過的返投。對于快要到交差截止日期的基金管理者，通常也不會馬上行動起來，而是左顧右盼，看看政府到底會不會過問，并研究同行都是如何應付政府的。

如果為了滿足返投比例，強行在當地找一些達不到投資門檻的項目投下去，大部分基金管理者是心虛的，因為他們安身立命的本錢就是每一期基金的業績，絕不會為了完成任務而把基金做砸了。最后就變成了，“政府不究我不動”，不到最后一刻，絕不浪費時間精力在返投這件做好了不會有人夸獎、沒做好也不一定會被問責的事情上。

再來看能力。對于基金管理者而言，真正能完成地方政府招商訴求的手段，實際上是極其有限的。除了當地極少數能達到投資門檻的項目，基金管理者通常都要想盡辦法從外地帶項目過來。然而資本招商的成功前提是，基金管理者在項目面前有話語權，或者至少有影響力。

大部分基金管理者一年可能看上百個項目，但最后只會投10到20個項目，且都不會是大項目，這就意味著，基金管理者的招商對象僅限于這十余個小項目。而這些項目中，因為地方招商條件所限（規模、領域、資質等等），可能只有一小半符合地方招商要求，剩下的一小半，有條件遷址且負責人還愿意的，寥寥無幾。

無論是返投還是招商，對于基金管理者來講，真的是“心也無余而力更不足”的一件事，然而這卻是政府最為看重和指望的環節之一。

“讓投資的歸投資，

招商的歸招商”

既然基金管理者面對招商任務，有那么多無奈和痛苦，那么政府引導基金到底是不是好的招商工具呢？

一個企業，尤其是發展還不錯的企業，真正要遷址，或者在一個區域布局新的業務板塊，是要滿足很多條件的。一個有一定體量的業務真正要落地到某個地方，牽扯的方方面面太多，稅收、人才、土地、產業配套、生活配套、資金支持等等，對于企業和政府，都是一項戰線長、細節多、執行繁瑣的一攬子工程。

由于引導基金層層放大的資金設計，導致最后真正面對項目的時候，關系鏈是漫長的，影響是極度間接的，且不提基金管理者的種種不愿和不能。所以到最后，資金管理者所謂的項目能力，對于政府來講，只是花錢買了個項目線索。剩下的招商和落地，都還得政府自己找人干。

從根本上來說，政府引導基金運作低效的一個很重要的原因，是將招商和投資的使命合二為一了。招商和投資，兩件事放在一起做，然而兩件事又有截然不同的目標、不同的路徑，結果讓政府、財政，以及參與政府母基金的國企、銀行、項目等整個鏈條上的所有人都很“痛苦”。

那么，招商和投資到底應該是怎樣的關系？行政資源和市場力量，永遠都是互相吸引又互相博弈的兩方。從近幾年的觀察看，如果從以下幾個方面入手，或許會有助于引導基金和市場走得更近。

其一，招商和投資要堅決分開?，F在的問題是，引導基金體系里面，只有投資體系，沒有真正的招商體系。招商體系需要建立，也需要分享利益，和投資體系同樣有激勵。

其二，招商要專業化、中介化。投資需要有專業的基金管理者來尋找項目、判斷項目，招商同理。怎么建立系統的招商流程、標準的招商落地辦法、有吸引力的招商條件，以及廣泛的招商觸角，都是需要專業機構配合政府去思考和打磨的。

其三，招商和投資最終需要有機結合。資金作為企業最重要的發展資源，在招商過程中必定會長期扮演重要角色。在招商和投資的專業分工之后，也需要有足夠的手段和方法，最后將資金在招商過程中發揮出應有的重要作用。對于地方政府來說，唯此才能真正把引導基金變為招商利器。

（作者單位：母基金周刊）