南京仙林“網格化+”：從管理到治理

“過去群眾抱怨街道門難上、人難找、事難辦，現在所有干部安排到‘格子里，通過網格負責人主動‘找事，第一時間內解決問題，矛盾就被‘消除在源頭了。”南京市棲霞區仙林街道負責人介紹道，“通過這種方式，確保‘聯系無縫隙、管理無盲點、服務無遺漏、安全無隱患、和諧有保障。”

這位負責人口中的“格子”，則是南京棲霞區仙林街道在2010年6月推出的城市管理“網格化+”，探索以“網格連心、服務為先、多元聯動、協同發展”為內容的一整套社會管理網格化機制，形成了“人到格中去，事在網中辦，難在格中解，情在網中結”的基層治理新格局。

8年獲16個“國家級”先進獎牌，連續62個月蟬聯城市管理第一名，網格化管理的“仙林模式”是如何在探索中前行，實現從網格化管理到網格化治理的轉變？

無縫隙政府

如何在國家治理現代化進程中通過建設一種“無縫隙政府”而實現服務型政府的建設目標呢？

從治理理論視角來看，其基本路徑就是要以整體性政府的組織架構和協作方式對權力在空間中的運行過程和流動環境實施監督和控制，通過信息公開、信息共享和公眾參與，促進政府公共權力運行公開化。

中共十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。其具體實施路徑就是基層一線治理過程中探索從“網格化管理”到“網格化治理”的轉型。

從公共管理和基層公共服務的角度來看，網格化管理就是基于政府公共服務流程再造跨越了政府機構本身，通過社會組織的力量將政府機構的觸角延伸到最基層的服務對象，提供無縫隙服務。

具體說來，城市網格化管理就是運用數字化、信息化手段，依托現代信息網格技術，借助現代信息技術手段的運用，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，通過網格化管理信息平臺，實現市區聯動、資源共享的一種城市社區管理和社區服務新模式。網格化治理在其基本理念上也是與“無縫隙政府”一樣致力于突破現有行政組織的“碎片化”狀況，推動政府行政力量下沉，發揮社會組織作用，促進政策執行、公共服務和行政執法的無縫對接。

近年來，在我國基層服務型政府過程中，以北京、江蘇、廣東為代表的一些地區在基層治理實踐中積極推進網格化治理體系建設，取得了明顯的成效。

治理邏輯

南京市棲霞區仙林街道是棲霞區委、區政府所在地，南京大學、南京師范大學等12所高校在此辦學，有住宅小區35個，作為一個由農林場圃轉型而來的新型城市街道，城市管理頭緒多、難度大、要求高。如何讓一流的規劃、一流的建設配上一流的城市管理，對街道來說責任重大，也是個重大課題。

回顧仙林街道的網格化治理探索之路，我們發現，改進基層一線的社會治理方式，實現從網格化管理到網格化治理的轉變，突破權力運行封閉化的僵化思維，實現依法治權、依法公開、信息共享，是其具有自身特色的治理邏輯思路。

在堅持系統治理的理念下，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面積極參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。總攬全局、協調各方既是黨的領導權能的核心表現，也是黨的領導責任的具體要求。特別是十八大以來從嚴治黨、懲治腐敗的扎實推進，被視為“最大的社會治理”。

網格化治理作為一種元治理意味著必須有堅強的權威引領。在當今世界上，治理失敗的一個重要原因就是忽視甚至否定國家和政府在國家治理體系中的權威性地位和作用，從而導致難以達成共同的目標。

實施網格化治理，意味著在信息公開和信息共享的基礎上，促進政府公共權力運行公開化，實現治理的法治化、民主化、透明化和責任性。網格化管理的突出優勢在于其社會控制功能、信息傳遞功能和社區服務功能等方面，但是在網格化管理的背景下，行政責任下沉多于行政資源，對秩序的控制限制了社會活力，行政力的擴張還可能導致基層政權內卷化，加重社區治理的行政化和科層化色彩。

南京市棲霞區仙林街道探索以培育社區黨員志愿者和積極分子，以社區黨組織和社區共同體的建設來型塑“去行政化”的網格化治理，使社區中的各種政治權力和社會權力之間形成有機互動的結構性治理機制，在黨組織的引導和志愿者的帶動下，社區群眾的自我管理、自我服務意識也在“去行政化”的居民自治過程中得到了明顯的提高。

實際上，網格化管理是有其權力效應的，但是這種權力效應要通過對于基層一線街頭執法權力運行的監督和控制使其服務于公共組織的公共目標和人民群眾的公共利益。從網格化管理到網格化治理，意味著不同治理主體同樣會由于授權、互動和自由裁量而獲得權力效應。網格化管理甚至實現了權力的生產性擴充，即在不擴張各部門權力的基礎上，以增設信息中轉機制的方式巧妙地優化權力運作，增進了社會總體福利。

在基層一線的街頭空間中通過網格化治理使其權力清單公開化、服務路程公開化，最終實現權力運行過程公開化，從而使其手上的組織授權、政策資源和執法自由裁量權都能夠得到有效的內外監管與監督。

協同與協商

網格化治理作為一種協同治理模式，內在地要求堅持政府主導與社會協同相結合。堅持政府負責是建設責任政府的必然要求。其基本路徑是科學配置全社會治理的治權，構建協同治理的格局。合作治理更強調參與主體的平等地位，但相比而言，協作是較合作更高形態的組織間關系。

構建政府與社會協作平臺，使社會組織在治理中獲得合法性、生存資源及活動空間，同步推動國家能力特別是服務能力獲得建設性的增長，在此過程中，應當基于權責一致原則，重視責任的同步配置，促使參與治理者規范行使治權，并且使權力行使過程公開化。

同時，加強對權力運行過程的監督。從這個意義上說，基層一線社會治理中要創新具有實效性的用以規范街頭官僚權力運行的具體制度，深化落實服務行政和執法行政權力運行公開化的具體措施。把基層一線街頭服務行政和執法行政的依據、條件、程序、結果等直接置于人民群眾的監督之下，增強辦事的透明度，提高辦事效率，優化政務環境，使基層社會治理過程“行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效”。實施網格化治理，尋求制度創新，就是要將官權力關進制度的籠子里。

網格化治理作為一種民主治理，倡導多元主體的主動參與。公民參與社會治理是國家治理民主化的題中應有之義，其基本要求就是要堅持以人民為中心這一基本立場，一切為了人民，一切依靠人民。要注重通過政府放權、社會賦權，提升社會成員作為“社會人”的能動力。

網格化治理民主化的一個重要方面就是要暢通民主渠道，開展基層協商，推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化。為此，在進一步加強網格化治理的平臺建設和體制機制建設的同時，還要大力推進網格化治理的隊伍建設步伐，逐步解決隊伍建設中存在的各種問題，不斷提高基層一線綜治隊伍的整體素質以及網格人員的教育培訓、管理使用和待遇保障。

（作者單位：南京師范大學地方政府治理創新研究中心）