新公共管理理論視角下的農村環境治理研究
——以浙江省永嘉縣為例

(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 524400)

一、永嘉縣農村環境環境治理舉措

(一)規劃引領，項目推進。改革開放以來，永嘉縣高度重視楠溪江流域生態環境保護，制定嚴格的區域發展規劃，形成了“沿江工業帶、沿溪旅游帶、沿山農業帶”三大特色產業帶。項目上馬前預審批，對不符合永嘉縣發展規劃，污染物排放超過指標總量控制要求的項目一律不予審批。2004年起，永嘉縣站在全局高度，制定出臺《永嘉生態縣建設規劃》、《永嘉縣生態環境功能區規劃》、《楠溪江流域環境保護規劃(2010—2020 年)》等一系列規劃綱領，為永嘉生態環境保護工作指明方向。

(二)攻堅克難，推進環境整治工作。2003年，永嘉政府相繼出臺《永嘉縣美麗浙南水鄉實施方案》、《永嘉縣“河長制”實施方案(征求意見稿)》等文件，明確各職能部門的任務分工，并將治水成效與部門年度績效考核掛鉤。編制生活污水治理總體規劃，178條村動工建設農村生活污水治理工程，楠溪江供水工程為沿江上百萬人提供了生活和工業用水，緩解飲水難問題。全面整治重污染行業，大力推進“三改一拆”專項行動，對全域重點行業進行整治提升，從源頭控制超標超量排放，實現節能減污增效。

(三)加大宣傳，引導公眾主動參與。在全縣904個村(社區)建立環境保護“村規民約”來指導環境整治工作，切實改善村容村貌,著力打造宜居村莊。借助民間環保組織、志愿者協會的力量，普及推廣環保理念，營造全社會共參與齊治理的建設格局。在政府實干的帶動下公眾紛紛出錢獻力，一些社區能人和企業家主動當起了“河長”“路長”，有力助推農村環境整治工作。

二、治理中存在的問題及成因分析

改革開放以來，永嘉縣以“生態立縣”為戰略堅持發展，城鄉發展取得長足進步。但是，永嘉人居生態環境面臨著可持續發展能力不足的問題，一方面農村環保基礎設施投入不足，農村居民環保意識差；另一方面是市場競爭機制引入不足，環境污染治理問題依然嚴峻。由于整治工作中存在“政府出力，村民看戲”等制度弊病，以及整治工作推進不均衡，環境治理任務依然艱巨。

(一)村民思想落伍，參與積極性低。首先，生態環境和基礎環保設施的公共物品特殊屬性，不能排除“搭便車”。其次，傳統小農思想觀念，接受的文化教育較少，意識不到落后的生產生活習慣對環境的危害。再者，宣傳引導工作不到位，公眾不知情導致對農村環境治理認識存在偏差。

(二)政府未轉變職能，引導作用不明顯。政策法規缺位，缺乏協調機制。我國目前還沒有針對農村環境治理出臺專法，只有部分關于農村環境保護法律框架。永嘉縣只能依據上級指導意見出臺農村環境治理的地方標準及規劃綱領，缺乏系統性、連續性、規范性。此外，環境管理職能部門之間存在溝通不暢等問題。農村環境保護工作涉及農業、自然資源、水利、環保、建設等政府單位，但缺乏統一協調組織機構和監管機制，存在多頭管理、政出多門等情況，很難形成執法監督網鏈，不能系統性治理。

(三)未引入競爭機制。由于環境治理屬于公共事業，環境治理見效慢(回報率低且耗時長)，市場資本對農村環境治理等領域投入甚微，資金整合不到位。相對于城市環境污染治理，農村環境治理投入不一定能保證回報，當地政府投入農村環境治理的資金不能滿足實際需求，導致永嘉多數農村的環保基礎設施“不齊全，不科學，不經用”。

三、對策建議

(一)政府角色轉換，優化管理方式

1.轉變政府角色定位。一是建立健全農村環境保護和治理法規政策體系，提供制度保障。全國農村人居環境整治工作正在如火如荼開展，應當根據《農村人居環境整治三年行動方案》出臺建設標準綱領以及相應的法律法規，保證農村環境治理有法可依，治理工作有序推進，確保農村環境保護和治理體系的一脈相承、規范性。

二是要加強農村環境治理工作總體規劃。規劃應具有科學性、創新性、實用性、系統性，同時也因強調因地制宜，突出差異化理念。充分調研村莊，科學、合理地進行整體規劃。規劃應結合當地獨有的自然資源和生態環境，深入挖掘村落文化價值，促進一二三產業融合發展。

2.適當分權管理。加快行政體制改革，實行分權和權力下放，以提高政府公共服務質量。一方面政府要適當分權。既是決策者，又是執行者，繁雜的工作讓政府機構臃腫且效率低下，對公眾需求回應不及時。另一方面政府要進一步簡政放權，將權力下放。將公共服務供給交給給非政府組織、社區和獨立機構等，政府負責引導監管。

(二)重視“顧客”需求，喚醒農民的主人翁意識

1.以農民需求為導向，提高公共服務水平。新公共管理強調政府以“為顧客考慮，使顧客滿意”為服務宗旨，提供更優質高效便捷的社會服務。政府應當尊重民意，依法保障農民的知情權、參與權和監督權，充分調動村民的積極性和主動性，喚醒他們的主人翁意識。

2.加強宣傳引導，讓環保理念深入“農民心”。村民是農村生態環境治理中最關鍵的一環，必須讓他們意識到青山綠水就是金山銀山及生態可持續發展的重要性。對年紀較大文化程度低的，讓親朋好友或鄉賢起示范引導作用。同時在中小學校園中開設環境治理與保護課程。另一方面，政府積極培育非政府組織開展公益活動，宣傳“在保護中發展，在發展中保護”環保理念，解讀環境保護政策法規，加強環保政策宣傳和落實工作，在他們心中樹立環保意識。

(三)引入競爭機制，提升服務質量。新公共管理理論在“理性經紀人”假設前提下提出引入競爭機制，意味著讓市場和社會等私營部門參與到競爭行列，給公眾更多的選擇權，倒逼政府轉變職能和工作作風，優化服務質量，提高公眾滿意度。

在市場經濟時代下，以“官本位”為主要特征的官僚體制急需變革，政府應當“退位讓賢”，做一個“有限政府”，市場能做且能做的更好的具體事務就讓社會組織去承接。通過競爭機制引入市場力量，農村環境治理工作需要政府、社會、公眾多方力量的相互配合。

綜上所述，需要多方參與，多措并舉才能啃下農村環境治理這個大難題。首先，政府需要轉變角色，專心“掌舵”，建立環境治理法律體系，加強總體規劃，同時，分權給社會，使公共產品和服務質量得到保證。其次，尊重民意，重視農民需求，通過保障農民權益和宣傳引導鼓勵他們參與到環境治理建設。最后，引入市場競爭制度，打破壟斷,促進公平,提高公共服務效率和管理水平。