政府和社會資本合作模式(PPP模式)研究綜述

(華僑大學政治與公共管理學院 福建 泉州 362000)

一、PPP模式的產生及其國外發展狀況

(一)PPP模式的產生及其概念

PPP模式的萌芽產生于20世紀50年代的美國，一些銀行利用產品貸款的形式為石油天然氣等項目安排融資活動。但此時的社會資本參與的項目融資還沒有開始受到人們的廣泛關注，直到20世紀70年代第一次石油危機之后的能源工業的繁榮時期，社會資本參與項目融資得到大規模的發展，成為了一種國際性融資的主要手段。公共事業民營化作為一項聲勢浩大的政治經濟運動是在20世紀70年代末，英國保守黨在大選中獲勝，隨即以撒切爾夫人為首的英國政府實施了一系列的民營化改革，對一系列的國有資產以及公共部門進行了私有化改革。其主要做法是把國有資產出售給私人部門，從而實現國有資產從公共部門轉移到私人部門。[1]

PPP模式的產生以及民營化興起有著實踐上和理論上雙方面的推動。一方面，從理論的角度上，隨著新古典自由主義的興起，米塞斯和弗里德曼等人主張重新回歸市場機制的作用，認為政府對于公共資源的介入過深，阻礙了市場發揮其積極性和公平性作用。[2]受這種思想的影響，民營化改革很快在英美等國政府實踐的改革中找到了自己的位置并驗證了其效果，并且很快得到了眾多國家的青睞和選擇。另一方面，從實踐的角度上看，受凱恩斯主義的影響，西方國家當時正處于“滯漲”的窘迫經濟狀況下，在經濟產量下降、物價上升、較高的通貨膨脹和失業率的重壓下，傳統的官僚制政府及其政策面臨著許多方面的危機，政府改革已經迫在眉睫。

PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫，可以翻譯為公私合營、公司合作伙伴關系、政企合作、公共服務民營化等中文名稱。目前，我國的政府文件中統稱其為“政府和社會資本合作”。PPP在全球并沒有一個統一的概念定義，各國學者分別從經濟、管理、政治和法律等視角研究PPP模式，并以各自的視角對其定義。[3]雖然不同視角下的價值追求、關注領域、服務對象定位、核心問題以及對應的解決方案都不盡相同，但各視角時而互斥，時而互補，共同構成了一個多維的PPP模式整體構架。綜合的來講，PPP是指政府公共部門通過民營部門(或社會資本)或與其合作來高效地完成政府公共部門的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。即指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。

(二)PPP模式在國外各國的發展現狀

PPP模式起源于西方發達國家，西方等眾國家在PPP模式的實際應用和制度完善以及發展等方面都領先于我們，對國外各國PPP模式發展歷程以及最新發展情況進行調查和研究有助于汲取經驗，進一步實現PPP模式在國內的科學發展。

1.美國民營化發展歷程

美國作為一個世界大國，同時也是民營化改革的積極倡導者，美國的民營化改革具有典型性意義。[4]近30年來美國的民營化動態發展歷程向我們展示了現代國家公共服務市場改革的完整圖景。自1970年代末美國啟動民營化改革改革至1997年，政府和社會資本合作以及政府購買等民營化行為的比重呈穩定的持續增長狀態。1997年至2002年，美國的政府公共服務提供方式發生了顯著變化，政府回購服務比重迅速上升甚至顯著地超過了同時期政府購買服務的比重，因此1997年被視為美國民營化發展的分水嶺。2002年至今，美國的民營化改革仍舊穩步發展，民營化和逆民營化之間的博弈也還在繼續，不過兩者的平均比重基本保持持平。[5]

表1 不同時期美國地方政府回購公共服務的情況

2.英國、德國等國家民營化發展歷程

英國、德國、法國與加拿大等國家民營化起步早、PPP模式的改革比較徹底(法國與其他各國相比民營化的改革步伐表現得較為緩慢)，各國在不同的領域的民營化改革均有特色。英國的PPP合作模式于1997年開始大量推廣一系列的公共服務都進行了私營外包，包括具有代表性的英國鐵路部門，路軌系統的私有化在產生了各種問題后2002年政府進行了回購。[6]德國的民營化特色主要體現在能源領域，但在2007年后，地方政府建立了44個新的能源公共機構，100多項特許經營的能源配置網絡和服務提供被重新收歸政府手中。法國的供水服務民營化程度相對較高，但在2000年之后形勢也發生了重大變化，法國的供水領域政府回購服務也呈現了顯著增長趨勢，在所統計的16次回購事件中，15次發生在2000年之后，而其中的9次集中發生在2008年之后，其上升的態勢非常明顯。

由此可以看出，政府回購服務已經成為近十多年來歐美國家公共服務提供的一種重要趨勢。[7]不可否認的是，歐美各國家的PPP模式改革以及發展到了后民營化時代，即民營化的反思階段。隨著民營化過程中的一些失敗案例的發生，人們不禁對民營化改革進行了反思，民營化的節省成本、提高效率和改進服務質量等優點是否能夠完全發揮出作用。在擺脫意識形態的影響以及對市場的崇拜下的對公民權利以及政府責任等多方面的反思，其重要表現形式就是政府購買服務的式微與政府回購服務的興起。

二、PPP模式在國內的實踐過程及其具體形式

PPP模式在國內的實踐起始于20世紀80年代中期，隨著我國經濟發展、政府投融資體制改革和相關政策文件出臺，PPP模式經歷了以下五個階段。

1984——1993年：初期探索階段。1984年我國成功實施第一個BOT項目——深圳沙角B電廠項目。早期項目還有廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。此階段各級政府尚未出臺相應政策，PPP項目沒有公開招標環節，主要是由國外社會資本方發起。

BOT。也叫建設運營移交，它主要以使用者付費為主，項目由私營部門建設，并由其運營管理，政府允許其通過向使用者收費的方式獲得合理的回報，當收費過期后一般無償移交給政府，也是我國主要的PPP形式，主要用于新建設的基礎設施項目。[7]

1994——2001年：小規模試點階段。1994 年，我國開始進行政府投融資體制改革，國家計委(現在的國家發展改革委)、建設部先后頒布政策文件鼓勵社會資本與政府部門合作建設公共基礎設施，國家計委選擇了 5 個 BOT 試點項目:廣西來賓 B 電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。地方政府也推出了一些PPP 項目，涉及行業包括電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區域開發等。到 1997 年國內掀起了第一波PPP 熱潮。

2002——2008年：穩步發展階段。這期間，建設部出臺了《加快市政公用行業市場化進程意見》(2002 年)和《市政公用事業特許經營管理辦法》(2004 年)，鼓勵社會資本采取合資合作、獨資等多種形式，參與市政建設。之后，國務院發布的“國 36條”(國發[2005]3 號)，再次指出“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域”。此階段各地的PPP 項目大量上馬，包括污水處理、自來水、地鐵、開發區、燃氣、路橋建設等且大部分項目是成功的，如北京地鐵四號線項目、合肥王小郢污水項目。但也不乏失敗案例，如北京國家體育場項目、杭州灣跨海大橋項目。

2009——2012年：短暫停滯階段。為應對國際金融危機，一攬子經濟刺激政策帶動地方政府融資平臺大規模投資，推動了我國城鎮化建設。而 PPP 項目數量出現回落，甚至有些執行中的項目被政府提前終止。雖然 2010 年國務院出臺“新國 36 條”(國發[2010]13 號)，但因為各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會反響并不明顯，PPP 的發展處于調整停滯狀態。

2013年至今：新一輪推廣階段。隨著我國經濟新常態的出現，財政收入增速明顯下降。而根據國家新型城鎮化規劃，到 2020 年我國常住人口城鎮化率的目標為 60% 左右(2014 年已達到 54.77%)，由此帶來的投資需求或將達到 42 萬億元⑤。近年來地方政府債務規模迅速膨脹，風險凸顯:截至2012年底，有 3 個省，99 個市級、195 個縣級政府負有直接償債責任的債務率突破 100% 的國際警戒; 到 2013 年 6 月底，地方政府負有償還責任的債務余額(17.89 萬億元)與 2010 年相比，年均增速29.5%，平均債務率達 60.02% ⑥。2014 年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國 發[2014]43 號)和新版預算法出臺之后，地方融資平臺面臨轉型。與此同時，以往的土地財政模式難以維持，長期以國有資本為主的公共基礎設施項目投資效率偏低問題也較為突出。在這種情況下，深化經濟體制改革和控制地方政府債務規模迫在眉睫，為了提高公共產品的供給質量與效率，2014 年以來，各部委連續發布了一系列政策文件，推動政府與社會資本合作項目，掀起新一輪 PPP 熱潮。[9]

三、PPP模式在國內實踐具體問題及未來發展趨勢

(一)PPP模式在國內實踐的問題

隨著PPP模式在國內的持續發展以及改革開放以來我國經濟的飛速發展和人民需求的不斷變化，我們在享受PPP模式帶給我們公共服務提供的成本降低、質量提高以及促進企事業單位改制等優點的同時，也觀察到了PPP模式所暴露出的問題。主要體現在如下幾個方面：

經濟性損失。民營化改革以提高效率為出發點和根本特色，但是由于民營化改革往往容易偏離最初的宗旨，有時政府在民營化中獲得了財政危機的暫時解脫，而企業也通過某種非正當手段取得了相當可觀的利潤，而最終公眾的利益卻受到了損失，遠離了公共事務管理的公共性出發點。[10]

公平性問題、腐敗與私人壟斷問題。傳統上，公共部門在公共服務的提供過程中與公民(消費者)之間是間接關系，一般不會存在差異。但在PPP模式下，公共服務中加入了市場機制單一的供求關系有可能被打破，這種情況在部分實現排他消費的領域顯得尤為明顯如公共交通領域以及教育領域。民營化不必然帶來腐敗問題，但在公私合作的過程中會增加腐敗的機會，最終為服務的享受者的利益帶來損害。

(二)未來發展方向建議

基于前文對國外PPP模式改革的研究，有的學者認為隨著國內公共服務民營化的進一步發展，也將逐漸步入后民營化時代，政府將面臨更加復雜的情況，需要以更加專業的視角去促進PPP模式的發展。同時，為了解決上述問題，展現PPP模式原本的優點，在未來的PPP模式發展過程中應該注意以下幾點。

未來我國PPP模式的發展的首要目標是政府提供更全面的政策供給。因為，民營化的推行并不是意味著政府在公共服務方面責任的轉移，轉移的僅是通過民間功能所表現出來的成效，政府仍要承擔政策說服、政策規劃、目標制定、監督標準擬定以及執行、評估等修正功能。[11]

要合理的發揮出PPP模式原本的優點所在，就應該明確PPP模式的有效邊界。界定PPP模式的有效邊界，即指應該明確哪些公共服務的供給可以由私人資本來進行，又有哪些必須是由政府公共部門單獨去完成的。此邊界的界定較為復雜，可從市場性(包括收益性、競爭性)、密集度和制度安排(受益者承擔能力等)這三個關鍵變量來界定。[12]

德魯克曾說“沒有評估就沒有管理”，績效評估已經成為政府治理的重要工具，合理的績效指標構建有利于對于PPP項目的評估以及后續PPP項目的開展。應從績效影響分析、評估特征分析、績效評估目標的分解、績效評估指標的篩選與測評、指標權重的確定等五個基本環節來開展績效指標的構建。[13]同時也要制定購買公共服務的法定流程，嘗試第三方評估等多種方式。[14]