中國林業(yè)碳匯交易法律關(guān)系中的問題及對策

(浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江 杭州 311300)

2014年底國家發(fā)改委頒布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，2016年《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》以及《碳排放權(quán)交易管理條例》送審稿，為2017年底全面啟動全國碳排放權(quán)交易體系奠定了法律基礎(chǔ)。2019年4月，生態(tài)環(huán)境部公開征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《征求意見稿》”)。本文結(jié)合實踐探討我國林業(yè)碳匯交易法律關(guān)系中的問題及對策。

一、林業(yè)碳匯交易市場現(xiàn)狀

(一)國內(nèi)林業(yè)碳匯交易市場現(xiàn)狀。我國當(dāng)前的林業(yè)碳匯交易都屬于項目層面的核證減排量交易，項目類型主要有3種：一是清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)下的林業(yè)碳匯項目。國家發(fā)展改革委自2004年以來共批準(zhǔn)6個林業(yè)CDM項目。二是中國核證減排機(jī)制(CCER)下的林業(yè)碳匯項目。中國自愿減排交易信息平臺截至2017年3月底公示近百個項目設(shè)計文件，目前僅13個項目獲得備案、3個項目的核證減排量獲得簽發(fā)、1個項目的首期簽發(fā)量成功出售。同時易碳家BCER途徑預(yù)簽發(fā)3個林業(yè)碳匯項目首次監(jiān)測期內(nèi)的60%的核證減排量，其中的72615噸掛牌成交265.5萬元；FFCER途徑備案7個林業(yè)碳匯項目，簽發(fā)118.0萬噸核證減排量，其中的27.4萬噸實現(xiàn)525萬元的交易收益。三是其他自愿類項目。截至2017年底，VCS標(biāo)準(zhǔn)注冊我國的6個林業(yè)碳匯項目，簽發(fā)其中2個項目的核證減排量，云南、福建和內(nèi)蒙古的項目業(yè)主與相關(guān)公司簽署碳匯交易協(xié)議，內(nèi)蒙古卓爾林業(yè)局獲得40萬元碳匯收益；廣東區(qū)域碳市場中出售7個林業(yè)項目生產(chǎn)的省級PHCER，相關(guān)方獲得近400萬元收益。中國的林業(yè)碳匯項目類型由少到多，交易數(shù)額從小到大，交易市場從試點到全國，逐漸蓬勃發(fā)展。

(二)國外林業(yè)碳匯交易市場現(xiàn)狀。截至2018年，全球13個國家及區(qū)域碳交易體系中納入林業(yè)碳匯抵消機(jī)制，國際林業(yè)碳匯交易融資累計超過60億美元，正在實施或正在開發(fā)的林業(yè)碳匯項目超過1500個，實施國家主要為澳大利亞、英國、美國、韓國、新西蘭、哥倫比亞、秘魯、巴西、印度尼西亞、烏干達(dá)等。目前，國際林業(yè)碳匯融資的主要途徑管制市場、自愿市場以及非市場機(jī)制下基于結(jié)果的減排付費行動，均得到長足發(fā)展。

二、林業(yè)碳匯交易法律關(guān)系中存在的問題

林業(yè)碳匯交易法律關(guān)系包含交易主體、權(quán)利客體和碳排放交易權(quán)利義務(wù)。此處具體論證碳匯交易主體和客體面臨的法律問題。

(一)交易主體。《征求意見稿》第12條關(guān)于交易主體的規(guī)定，明確了可以從事碳排放權(quán)交易的兩類群體：一是重點排放單位；二是其他符合規(guī)定的自愿參與碳排放權(quán)交易的單位和個人。

林業(yè)碳匯交易并非雙方主體按照國內(nèi)合同法規(guī)定即可完成，而是遵循國際規(guī)則和國內(nèi)法律，遵守國內(nèi)有關(guān)部門批準(zhǔn)，相關(guān)機(jī)構(gòu)審查，并經(jīng)注冊等復(fù)雜程序，最終達(dá)成交易并繼續(xù)履行接受相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督。賣方主體作為林業(yè)碳匯項目的實施方，承擔(dān)交付標(biāo)的物、項目前期開發(fā)等義務(wù)，買方主體承擔(dān)付款義務(wù)，雙方在交易前的磋商階段和交易后的履行階段，都應(yīng)該遵守合同的誠實守信等原則。但是，交易相對方引發(fā)的法律風(fēng)險比比皆是。一方面是項目開發(fā)者自身或其他因素導(dǎo)致法律風(fēng)險，比如開發(fā)者參與交易不符合標(biāo)準(zhǔn)程序要求，致使合同相對方合法權(quán)益的損失。另一方面是交易相對方引發(fā)的法律風(fēng)險。比如沒有履約能力導(dǎo)致合同目的無法實現(xiàn)。

此外，交易主體是碳匯交易法律關(guān)系中最活躍的組成要素。但第二類人群中，目前我國對于產(chǎn)權(quán)主體的界定并不明確，對國有與集體山林等概念沒有清晰劃分，個人或集體都不清楚自己的產(chǎn)權(quán)界限，使得產(chǎn)權(quán)抽象化，影響到碳匯的產(chǎn)權(quán)界定以及碳交易的市場規(guī)模。

(二)權(quán)利客體。碳減排量的自然屬性及其所承載的利益關(guān)系決定了其作為權(quán)利客體的適格性。林業(yè)碳匯蘊含的經(jīng)濟(jì)利益性質(zhì)不明，影響碳匯利益實現(xiàn)和分配。盡管《森林法》、《物權(quán)法》規(guī)定了森林、林地、林木的所有權(quán)和使用權(quán)。但林業(yè)碳匯交易的客體，似乎與森林、林地、林木都存在密切關(guān)系。當(dāng)這幾種權(quán)利屬于同一權(quán)利人所有時，無形的客體不存在權(quán)利人歸屬爭議；當(dāng)這些權(quán)利分屬不同權(quán)利人時，究竟固碳能力屬于上述何者便沒能厘清。

三、完善對策

(一)保障國內(nèi)林業(yè)碳匯交易主體的實體權(quán)利。應(yīng)該保障國內(nèi)林業(yè)碳匯交易主體的實體權(quán)利。清潔發(fā)展機(jī)制有嚴(yán)格的林業(yè)碳匯計價標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)和實施程序。非清潔發(fā)展機(jī)制下的標(biāo)準(zhǔn)、實施程序要求自然不及清潔發(fā)展機(jī)制。但為了保障國內(nèi)林業(yè)碳匯交易主體的融資風(fēng)險，需要在降低資金成本、建立林業(yè)保險制度、提高林業(yè)碳匯計量、認(rèn)證技術(shù)水平和標(biāo)準(zhǔn)的實行，以及培育國內(nèi)潛在投資主體、促進(jìn)中介市場發(fā)展、強(qiáng)化信息服務(wù)這幾方面采取有效措施。而且林業(yè)碳匯交易作為新興的國際上推崇的交易模式，應(yīng)該在國內(nèi)全面啟動碳匯權(quán)交易體系時，適當(dāng)對林業(yè)碳匯交易主體的法律保護(hù)予以重視，規(guī)定相應(yīng)的保護(hù)性法律。

(二)完善林業(yè)碳匯利益歸屬。根據(jù)《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》規(guī)定了“具體清潔發(fā)展機(jī)制項目產(chǎn)生的溫室氣體減排量歸開發(fā)企業(yè)所有”這一規(guī)定明確了清潔發(fā)展機(jī)制下的碳匯利益歸屬，但不屬于清潔發(fā)展機(jī)制項目的碳匯利益歸屬同樣需要明確。由于林業(yè)的固碳能力主要由兩部分構(gòu)成：森林所在的林地和林地上的生物。根據(jù)《物權(quán)法》內(nèi)容，本文將不屬于清潔發(fā)展機(jī)制項目的碳匯利益歸屬劃分為兩種情況。第一種是國家、集體所有的森林和林地，固碳能力依附該環(huán)境，因而碳匯利益歸屬于國家、集體。第二種是私人所有的森林資源和通過土地承包經(jīng)營權(quán)獲得私人經(jīng)營的土地，應(yīng)將碳匯利益分配給私人所有。這種分配規(guī)則與清潔發(fā)展機(jī)制項目下的“歸開發(fā)企業(yè)所有”理念一脈相承，更有利于鼓勵經(jīng)營主體積極參與碳匯交易市場。

但目前林地承包經(jīng)營權(quán)未有明確碳匯利益為其內(nèi)容。為此需要修改《物權(quán)法》相關(guān)條款。目前的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》中應(yīng)再具體明確林業(yè)碳匯利益歸屬，給予權(quán)利人清晰的界定，尤其是要明確第12條“其他符合規(guī)定的自愿參與碳排放權(quán)交易的單位和個人”具體指哪類人權(quán)。通過前瞻立法，發(fā)揮法的指引作用，健全林業(yè)碳匯交易市場。

四、結(jié)語

盡管實踐還暴露出其他問題，例如納入企業(yè)核算與報告的數(shù)據(jù)、配額總量等信息不夠透明。但中國將不斷完善林業(yè)碳匯交易體系，履行好《巴黎協(xié)議》責(zé)任，提升了政府環(huán)保責(zé)任大國形象，為全球氣候變化添磚加瓦。