宅基地“三權分置”之使用權的性質及構造

(安徽財經大學 安徽 蚌埠 233000)

一、宅基地“三權分置”基本內涵

針對我國農村土地閑置的現狀，考慮到農村土地的流轉需求，我國在2016年確定了農村土地三權分置的土地改革方針，這一政策則自動調整為所有權、資格權、使用權分置的情況，但這其中使用權制度的具體架構還存在一系列問題有待解決。為此我們試圖從基本概念入手來理解這種使用權的性質與具體的制度構建問題。

二、宅基地三權分置中使用權的性質

農村的宅基地的的使用權可以理解為一種用益物權，同時因為其所使用的宅基地的所有權并不能歸個人所有，因此它也可以理解為一種他物權。在這一理論的基礎上，我國目前對于宅基地使用權性質的研究主要有三種理論傾向:

(一)地上權說。部分學者認為宅基地使用權是一種地上權。所謂的地上權指的是因為需要建造建筑物或是其他工作物而使用他人土地的一種權利，它的出現以登記作為生效的標志，而它的消失與變更也必須以登記作為生效的主要標志。地上權的取得可以是有償的也可以是無償的。我國法律規定個人沒有土地的所有權，所有的土地所有權與使用權都歸國家或集體所有，但其使用的權利卻可以歸屬于個人，農村集體的建設用地劃撥給農戶用于居住房屋的建設本身就可以理解為是一種“住宅基層使用權”。也有部分學者將這種理論歸納為“地上權，包括我國現行法規定的土地使用權、宅基地使用權”。

地上權論雖然與我國現行的農村宅基地的使用權具有一定的相似性，但也存在著一定的區別，具體來說，第一，我國宅基地的使用權是基于集體財產所有權歸集體內所有成員所有這一制度基礎上的，因此并不能真正的說宅基地的使用權完全是建立在所有權歸他人所有的基礎上，至少使用人在宅基地的所有權上必須占有一定的比例，才有使用這一權利，也就是說它還是建立在所有權基礎上的一種使用權。第二，宅基地的使用權具有一定的數量限制，即一個農戶只擁有一份土地的使用權，且這種使用權的取得是無償的。而地上權卻并沒有數量上的限制，且它的取得往往是以有償支付地租的方式來取得。因此將宅基地的使用權理解為一種地上權并不正確至少并不完善，有待商榷。

(二)特有的用益物權論。有些學者認為我國的宅基地使用權是一種我國特有的用益物權，用益物權指的是對所有權歸屬他人之物所享有的占有、使用、收益的一種權利。因此將農村宅基地的使用權理解為我國特有的一種用益物權是合理的。但這種理論也具有一定的不足之處，其中用益物權的概念中，對于不動產土地等，其所有權歸屬于私人所有，因此它的使用完全是處于一種“借用”的狀態，但在我國宅基地歸屬與集體所有，這并非是一種“借用”，反而更多的是一種“暫時分配”的狀態。

(三)人役權說。部分學者認為農村的宅基地使用權屬于一種人役權。將我國的宅基地使用權理解為一種人役權同樣具有一定的合理，首先因為這種宅基地的使用權的取得是基于此人特定的身份而取得的，宅基地的使用權正是基于宅基地使用人的集體成員的身份而取得的。其次人役權在羅馬法中同樣分為用益權、使用權、居住權等，如果將宅基地的使用權理解為一種人役權上的用益權，顯然是較為符合我國宅基地使用權制度的根本原則的。但同樣的人役權并沒有數量上或時間期限上的限制性，而我國的宅基地使用權上則有。

綜合上述理論，本人認為對于我國的宅基地的使用權，可以肯定的說它屬于一種物權，同時它又包含一定的地上權與人役權的特點。它表現為對集體土地的長期占有使用甚至收益，但同時它代表了集體成員的特定身份，并隨著這種身份的消失而消失。因此我們將宅基地的使用權歸納為一種具有人役權性質的準所有權。

三、我國宅基地使用權的構建

在宅基地的三權分置政策中對于使用權的最根本的要求是“搞活”，也可以理解為從原有的完全限制流轉的狀態變為一種帶附加條件的流轉狀態，因而對于這其中的制度構建，我們認為可以從三個方面著手進行。(一)進行宅基地資格權明確。宅基地確權是我國自2015年就在進行的工作，明確宅基地使用權人的資格條件進行明確，目前這一工作已經基本到位，對符合宅基地使用條件的農戶已經頒發《農村土地承包經營權證》、《房屋所有權證》、《集體土地使用權證》等。(二)規范宅基地的取得與退出。在構建宅基地的使用權時其次必須要解決的問題就是宅基地的取得與退出問題，具體可以分為取得制度的取得制度。目前在這一制度上各地要做的就是依據其調查的實際情況對當地的宅基地標準面積做出規定，如采取分級制度。而對于宅基地退出機制是我國宅基地制度中長期欠缺的一部分內容，對此我們認為宅基地的退出應當規定為四條，第一，宅基地使用期限為成員在集體內的時間限制，并隨著成員離開集體戶口而退出，即當成員的戶籍遷出集體或是成員死亡等原則不再屬于集體成員時自然喪失宅基地的使用權。對于成員主動退出的政府應對宅基地上的建筑物進行應當的補償。第二，對于宅基地的使用應當持續經常，對于閑置兩年以上的宅基地應當交納土地閑置費，對于閑置五年以上的應當由集體收回，可適當給予補償。第三，宅基地應當用于住宅建設所用，對于擅自改革用途的應當處以罰金并收取一定的稅費。第四，對于符合申請條件的集體成員，應當允許其再次申請宅基地。宅基地的申請以集體成員的身份作為標準，并不以其是否曾經退出或收回作為標準。(三)宅基地的用途管制。因為宅基地具有較強的福利性質，因此對于它的用途應當進行一定的限制，我們認為應當進行四個方面的限制，其一，宅基地不能用于房地產的開發，即使是以宅基地的使用權參與的建筑物也只可以租賃、抵押而不得買賣。第二。宅基地的使用權在流轉時必須交納相應的房產稅、土地保有稅等，且應當對其流轉價格進行規定。第三，農戶應當對于宅基地的使用權取得具有一定的優先權。第四，對于宅基地的使用權流轉，應當以立法的形式明確禁止在其中謀利。