退役軍人就業安置問題研究
——以西部欠發達地區為例

(西南民族大學 四川 成都 610225)

一、退役軍人安置問題的基本分析

(一)選題背景

退役軍人事務部是2018年國務院機構改革之后新成立的部門。為維護軍人的合法權益，建立健全集中統一、完整的退役軍人管理保障體制，加強退役軍人服務保障體系建設，讓軍人的社會價值和地位有所提高，將國務院各部門的退役軍人優撫安置、轉業安置和后勤保障等有關職責統一整合，組建退役軍人事務部，使之成為國務院的組成部門。

2018年底召開的中央經濟工作會議中強調，解決退役軍人就業為重點問題之一。當前在我國整體就業形勢穩步增長、就業水平不斷提高的背景下，第三產業服務業作為新型產業如公共環境、醫療、衛生、教育、文娛、等社會工作對就業人數的需求加大，就業機會和崗位不斷增加。在全國范圍內中西部地區為拉動自身經濟快速增長，對擴大人員的招聘并對就業開放優惠政策，使人口外流呈現人口回流的趨勢。

(二)研究意義

我國社會主義經濟體制建立后，市場在資源配置中起決定性作用。在原有的與計劃經濟相匹配的專業安置模式改變方向，自主擇業模式沒有發揮出應有功能的今天，探索出一套與社會轉型相匹配的退役軍人再就業的就業保障制度就顯得尤為重要。

黨的十九大以來，我國社會保障制度改革取得了突破性進展，社會保障制度體系逐步形成并得到不斷完善，隨著社會經濟快速發展而不斷提升。養老、醫療、住房、就業、救助救濟等多項內容，惠民政策與措施不斷推出。但一個不容忽視的問題是，軍人退役后，原有的軍隊內部各項保障隨之脫離。進入社會后特殊的軍人職業出現了不適應當下社會無法跟緊快速發展的步伐的問題，這就需要將社會保障制度有效的利用于退役軍人，為退役軍人再就業安置提供刻不容緩的保障。

二、文獻綜述

習近平總書記指出，在國家層面加強對退役軍人管理保障工作的組織領導，健全服務保障體系和相關政策制度。中央國家機關、地方各級黨委和政府要強化大局觀念，把支持深化國防和軍隊改革當作分內的事，拿出一些特殊措施和傾斜政策，主動幫助做好退役軍人、職工安置工作。①明確了在中央國家機關、地方各級黨委和政府和社會各個主體均應承擔起自身責任，牢固樹立在工作開展中的大局觀念和全局意識，充分履行在退役軍人就業安置這一大問題上的各項職責。為提供退役軍人工作的具體方法和科學路徑做好政策和制度上的指導，著力從制度和政策層面研究解決面臨的困難和問題，確立退役軍人統一、全面安置與保障工作的理念。

(一)我國退役士兵安置工作的相關法律法規、政策性文件

首先應當明確我國法律法規在對退役軍人安置工作的規范和約束。法律法規規定了國民所賦有的權利和應該履行的義務，對整個社會都具有約束力的行為規范。到目前為止，因退役軍人事務的各項工作剛剛開展，我國在法律法規的制定中尚未制定出具有專門性和針對性的退役士兵安置工作的法律，對退役士兵安置的相關規定大多都是分散在各個法律法規中的，如全國人大及常委會制定的《國防法》、《兵役法》，國務院頒布的法律規范《退役士兵安置條例》，以及一些國家和各省部級出臺的各項配套政策。總的來說，現階段有關退役士兵安置工作已經頒布并加以實施的法律法規有：《憲法》、《兵役法》、《中國人民解放軍現役士兵服役條例》、《退役士兵安置條例》。

(二)西部欠發達地區退役士兵安置工作的相關法規、政策

西部欠發達地區退役士兵安置工作相關政策規定，主要是在國家發布的以上法規政策，以及配套出臺的相關政策的基礎上，結合本地區實際情況出臺的一些配套性規定。這些規定大多沒有具體改善就退役軍人再就業難的現狀，在出臺后使用周期也較短，對再就業安置問題實現“質的改變”還有所期待。具體如下：

1.青海省、云南省：明確退役軍人在省內各用人單位在同等條件下優先錄用的規定。

2.貴州省、新疆維吾爾自治區：在鼓勵優先錄用退役軍人的前提下，增加技能培訓的內容。

3.內蒙古自治區：在推進退役軍人安置工作中，加強各行政、企業、事業單位接受退役軍人的義務，認真履行安置任務。

4.寧夏回族自治區：要求建立退役士兵安置保障金制度，對退役軍人提供救助。

5.陜西省：在退役軍人具體安置后，非退役士兵本人原因，且接納主體正常運用的，3年內不得安排下崗。

三、西部欠發達地區退役軍人安置現狀及存在的問題

(一)西部欠發達地區的區域現狀

欠發達與發達相比較而言是一個相對性的概念，我國西部欠發達地區是與東部沿海地區相比較而得名的。本區域屬于祖國西部邊陲，土地面積681萬平方公里，占全國總面積的71%，西部地區疆域遼闊與周圍12個國家接壤，陸地邊境線長達1.8萬余公里，絕大部分地區是集邊疆、民族、山區為一體的經濟欠發達、需要加強開發的地區，且因地理位置特殊設有維護我國領土主權和邊防穩定的多個戰區邊防部隊，駐守條件艱苦，自然環境惡劣，任務艱巨繁重。這導致在退役軍人安置問題是出現了區域性的困難。

(二)退役軍人安置存在的問題

首先就我國西部欠發達地區而言，傳統的就業模式中正規就業部門為主，工作與職業呈現不可分離的狀態工作資格的獲得也需要一些工作資格的準入和工作身份。作為經濟相對落后的西部欠發達地區在新共享經濟下的就業模式中有些難以適應，且對國家機關事業單位來說國家在深化改革的過程中，對人員編制進行了嚴格的控制，編制無法空缺，可以提供的崗位變少，這對于就業趨勢穩步提高、人口呈現一定程度回流趨勢的西部欠發達地區更是一大難題。再者退役軍人的整體學歷普遍偏低，且掌握的軍事專業領域無法適用于社會新形勢；這樣一系列問題加大了退役軍人的就業安置難度。

其次西部欠發達地區與東部沿海地區仍有較大的差距發展，自身經濟基礎薄弱，基礎設施落后，產業結構單一等第一生產力有別于發達地區。改革開放以來地域和政策的扶持使中東部沿海地區實現優先發展，并帶領全國經濟穩步增長，以自身優勢加大外來招商引資力度。而西部欠發達地區又因歷史和地理發展滯后，沒有太多的機會和能力。文化和思想在一定程度上沒有革新意識，我國不同區域間各種水平呈現出較大的差異。加之西部欠發達地區地理位置特殊，加強民族團結、維護社會穩定的任務較為繁重。因此西部欠發達地區的退役軍人安置就業的形勢較為嚴峻。

最后退役軍人安置制度②處于調整期適應落實慢，伴隨著軍隊改革和地方機構改革，退役士兵安置工作方式方法也在不斷的進行調整。國家和地方法規政策的出臺對進一步加強和改進退役士兵教育培訓工作的相關內容做出規定。西部欠發達地區各省也依據通知要求，采取了對教育的培訓計劃和強化宣傳、并且加強資金補助、健全機制等措施，區域內教育技能培訓雖然形成了一定的體系，但因資金有限無法投入大力資金投入，培訓開展時間和能力有限，且在教育觀念和思想上落后，無法有效認識到培訓的優勢對參與培訓的主動性不高等條件，使退役軍人在職業教育和技能培訓的政策達不到落實的目的。

四、發達地區和外國關于退役軍人安置工作及其啟示

退役軍人是一個蘊含著及其豐富的人力資源的群體，合理安置退役軍人再就業不僅關系到退役軍人的生存問題，也關乎社會的穩定和兵源的質量，更關系到中國特設社會主義新時期經濟的發和國防經濟實力的提升。經過對文獻資料的檢索我們發現有關退役軍人安置相關政策方面的研究，我國各個地區有各自不同的深入探索。③世界各國對退役軍人的安置問題也極其重視，因而各國都在退役軍人就業安置方面采取了不同的措施，各有各的特點。本文將選取以上兩種地區進行研究，分析探究其對西部欠發達地區退役軍人安置制度的革新有何借鑒之處。

(一)發達地區

1.河北省退役軍人信息管理服務平臺的規劃設計工作

2018年4月河北省開展了關于退役軍人視頻信息一體化平臺與信息管理服務規劃設計的工作，通過河北省眾多涉及退役軍人的相關單位，集中收集整理了相關信息系統的現狀，整合信息的共享以及建設內容等進行了具體的梳理研究。在進一步的調研總結中提升設計的基礎上，形成了較為完整的適合退役軍人管理服務的系統。

2.河南省許昌市行政安置模式—政府福利供給模式

在國家政策還沒有明確退役軍人再就業崗位安置性質的情況下，河南省許昌市，每年與工作條件相符合的退役士兵多達100多人的極度嚴峻的形勢中，從安置崗位入手，將事業編制人員的工作崗位作為安排退役士兵再就業的重要崗位，從而進一步更好的解決退役士兵安置就業的穩定性，以此來解決退役士兵再就業難的問題，在推進的過程中取得了良好的效果。

3.廣東省的退役軍人再就業安置政策

將退役士兵安置到鄉鎮集體企業。自1995年以來，廣東省將部分退役士兵安排到鄉鎮集體企業進行就業④，此種安置措施不僅在發達地區且也在經濟欠發達地區進行了安置，如湛江、韶關、吳川等地將退役士兵安置到鄉鎮集體企業多達25%以上，這不僅緩解了經濟發達地區多退役士兵在就業安置的壓力，也為退役士兵的才能發揮提供了廣闊的空間，更解決了退役士兵的再就業問題。

(二)外國

1.美國退役軍人安置政策

美國歷來重視退役軍人在社會中的作用，認為解決退役軍人再就業是一重大任務，因為解決退役軍人的合理安置不僅有利于維護社會穩定，更有利于推動經濟發展和國防創新，美國退役軍人的就業安置由聯邦政府，國防部、勞工部、退伍軍人事務部和國土安全部共同落實,實行公共部門優先就業與私營部門鼓勵就業相結合的策略,具體措施如下:

(1)對現役軍人適時進行開展就業指導服務⑤。美國士兵在尚未退役時就已經被納入“過渡援助計劃”,以此種形式來完成軍人和社會角色的轉換,以便能夠更好的適應新的職業發展的要求。士兵在要退役時就已經開始接受就業咨詢服務、教育支持、技能培訓等。

(2)注重退役士兵的實用技能培訓,確保軍隊和社會通用。美國極為重視士兵的實用技能培訓,因此就業指導的主要內容為軍事技能向民用技能方面的轉換,并且鼓勵即將退役的士兵考取民用技術從業資格證書、進行專業資格認證或從事技術工人實習。

(3)搭建軍隊與社會通用的就業信息平臺。美國勞工部和退伍士兵事務部將社會各類行業的用人信息通過就業信息平臺及時的提供給退役士兵，于此同時又將退役士兵的情況向用人單位發布并重點推薦。

(4)退役士兵在社會公共部門就業享有優先權。美國《退役人員優先權法》規定,如政府雇用警衛、電梯操作人員、電工、通信員等勤務人員,則必須首先從退役士兵中招聘,只有在退役士兵不能滿足時才可以面向社會公開招聘。

2.俄羅斯退役軍人安置政策

“俄聯邦軍人社會問題委員會”是俄羅斯退役軍人安置的領導機構。⑥軍人退役和培訓計劃主要由國防部總干部依據法律來擬制，并會同相關部門組織退役軍人的就業協調、專業培訓等問題。俄羅斯對退役軍人的退役安置具體表現如下：

(1)對退役軍人進行培訓。再就業培訓一共分為三個階段，一是職業定向、二是職業培訓、三是就業跟蹤。其具體表現為：國家培訓，此項培訓由國家通過教育部門系統的對退役軍人進行再就業培訓，因培訓而支出的費用由國家承擔。軍隊培訓，設有專門的退役軍人再就業培訓中心，并且還與各地方院校、大型的企業簽訂了聯合合同。社會培訓，退役軍人在政府的統一安排下,通過企事業單位、社會團體和有關民間組織為國家分擔對退役軍人培訓的任務。

(2)就業安置保障。俄羅斯國防部與俄羅斯聯邦主體和俄羅斯健康發展部門等相關機構以及對解決退役軍人再就業安置問題有成功經驗的大型企業進行密切的協作，以便更好的幫助退役軍人進行再就業。

(3)積極參與涉軍類社會組織。俄羅斯通過外國機構和民間基金會的扶持、政府的引導，成立相關涉軍事化的社會組織，解決退役軍人再就業培訓的需求。

(三)啟示

退役軍人安置制度的有效落實需要各界社會主體間的相互配合，更需要完整系統的服務機構。在我國現行退役軍人事務部初步成立后不同經濟發展水平的發達地區和不同經濟體制的美俄兩國的經驗中，可以看到的是，退役軍人安置模式和安置方法是值得西部欠發達地區學習并且能初步改善現狀的；西部欠發達地區就業平臺稀缺、資源有限，退役軍人安置方式單一途徑較少的現狀受到了很多限制與制約。因此西部欠發達地區受發達城市帶動和借鑒安置做法是實現安置工作的借鑒之處。

五、完善西部欠發達地區退役軍人安置工作的對策

(一)加快西部欠發達地區的政策落實

在制定退役的政策制度時應充分考慮實際，第一在憲法和法律的范圍內，可以通過對退役軍人各項需求的調查成立一個管理監督小組，明確對不同區域間的退役軍人有何不同的需求，在幫扶主體方面明確落實安置服務內容和安置指標和崗位名額，積極推進西部欠發達地區退役軍人的相關專項制度，確保區域內退役軍人服務工作和管理落實有法可依，有章可循。第二實踐是檢驗真理的唯一標準，在初期成立的事務部和初步形成的立法依據中必定會產生不匹配的現象，應不斷在問題中進步加以規定和細化，增強在退役軍人安置問題中法律的實用性。第三健全法律協調機制。退役軍人安置工作會隨著社會不斷變化發展，應及時調整和分析其的需求，再通過整理立法的相關內容，適時提出改進和完善法規政策的建議與內容。

(二)加大資金扶持力度減輕安置壓力

由于我國西部欠發達地區處在一個經濟要加快發展的階段，在國家扶持經濟發展方面就退役軍人安置而言應因地制宜，結合自身實際與相關法律政策，在資金扶持符合經濟發展的規律。因此，對傾斜力度扶持的西部地區應該制定一套統一的標準，在經費劃撥中做好相應規定，并監督落實該項政策的落實。避免在全國貫徹落實黨中央在下達退役軍人安置工作后，不同地區之間再出現補償標準差距過大和制度落實不充分的問題，以促進社會的發展。西部欠發達地區有豐富的自然資源和市場優勢，加之第三產業逐年興起，在資金扶持中可以擇優考慮相關產業為優惠政策，并加以對退役軍人安置工作崗位的承擔義務，實現區域人員安置和促經濟發展的“雙贏”。

(三)加強信息共享平臺擴充就業渠道

退役軍人事務部作為國務院新的組成部門在軍隊改革后的大形勢下承擔著對退役軍人各項工作的管理和安頓的義務。其中退役軍人事務部的職責之一是搭建作為軍隊、軍人、政府、企業等社會各大主體之間的“橋梁”，使退役軍人各項安置成為一個不間斷的整體概念，建立信息共享平臺與高速發達的“互聯網+的大數據時代相結合，實現資源的共享擴充退役軍人的就業渠道，對提高退役軍人安置的效率產生積極的影響，促進安置人群盡快融入社會找到安置崗位。⑦當各主體提供的崗位不符合退役軍人的具體需求時，平臺可以利用自身優勢再綜合退役軍人的實際工作能力、崗位需求和就業意向等因素，為退役軍人去、挖掘和開發匹配的工作崗位。

(四)加深退役軍人后續服務開展保障工作

為適應我國經濟發展水平，穩步提高退役軍人各項福利待遇。教育培訓、教育資助、就業服務等項目是在退役軍人安置工作中存在的就軍人退出現役再就業安置工作中做的保障。一是要資金投入，落實培訓資金的用處，對退役軍人再就業教育培訓的學費給予優惠或減免，考慮退役軍人現狀與實際，減小培訓難度，使退役軍人有信心參加培訓。二是組織宣傳，學習借鑒外國對退役軍人引導和明確職業規劃的做法，對人員基數多的西部欠發達地區的退役軍人采取因地制宜的做法。三是貼近自身，在退役軍人事務部成立時有一些自己建立的組織，使內部與外部相結合通過外部提供技術指導和支持。再者從社會福利方面確保退役軍人的政治待遇及社會地位，使退役軍人繼續享受包括出行、游覽、購物等方面一些優惠政策繼續落實。

六、結語

隨著我國經濟社會發展，國防建設水平不斷提高，軍隊改革也穩步推向深入時期，⑧退役軍人安置工作是關系軍隊和國防建設的重要因素。本文通過查閱文獻與具體分析，對西部欠發達地區的退役軍人安置的歷史和現狀有了把握，通過借鑒和比較不同地區不同國家安置模式和方法，深入剖析退役軍人在西部欠發達地區安置工作中遇到的問題和困難，總結發達地區和其他國家在相關安置工作中的啟示和經驗。結合實際，提出了加快對西部欠發達地區的政策落實,加大資金扶持力度減輕安置壓力，加強信息共享平臺擴充就業渠道，加深退役軍人后續服務開展保障工作的四項對策意見，對完善西部欠發達地區的退役軍人再就業安置工作提供參考。

【注釋】

①曹俊：《中國特色退役軍官安置制度建設研究》，武漢大學博士論文

②黃文濤.論軍人地位[M].北京:中國人民解放軍出版社,

③羅平轉：《試論我國退役安置制度的性質及其特征》

④雷偉強.《佛山市退役軍人指令性安置研究》，華南理工大學碩士論文

⑤沈澈、欒大龍.美國退役軍人就業安置措施及啟示[J].中國人力資源社會保障

⑥武瑋迪.國外退役軍人保障制度概覽[J].政工導刊

⑦萬莉：《當代中國退役軍人安置制度改革研究》，復旦大學碩士學位論文

⑧李蘭：《云南省退役軍人安置問題研究》