社保基金投資的中外比較研究

(廣西大學商學院 廣西 南寧 530004)

近年來，我國社保基金規模不斷擴大，社保基金的保值增值問題受到越來越廣泛的關注。部分國家在社會保障基金的投資上做出了大量實踐，形成了大量經驗和教訓，這對進一步優化我國社會保障基金的投資具有重大意義。

一、社保基金投資的重要意義

(一)提高資金利用效率

根據全國社會保障基金理事會的年報信息，截至2017年底，我國社保基金余額達22231.24億元。目前，我國的社會保障基金大量的資金被閑置，既影響了社保基金的投資回報率，也造成了極大的資源浪費。另一方面，基礎設施建設領域還有巨大的資金缺口，未來十年，我國將有大約53萬億元的基礎設施投資需求①。麥肯錫的報告指出：在未來18年，中國的基礎設施投資需求達18萬億元②。如果將社會保障基金投入領域，會對社會保障基金的保值增值有積極作用。

(二)緩解資金貶值壓力

社會保障基金容易受到通貨膨脹、利率、匯率等因素的影響，即在實際操作中面臨貶值壓力。2008-2017十年間，我國CPI指數平均為102.6③，同期一年期定期存款利率僅為2.75%，社保基金僅僅維持不貶值的狀態。

(三)緩解支付壓力

社保基金的主要目的是在老齡化的高峰期應對養老保險等社會保險基金的支付壓力，通過投資來實現社保基金的增值以緩解未來的支付壓力是一種可行的方案。

2018年，我國60歲以上人口為2.7億，預計到2026年將達到3.6億人④。中國社會科學院財政稅收研究中心估計我國社保基金的缺口約為10萬億元⑤。而王春蘭(2015)則通過建立數學模型進行推算，她預計養老金首次入不敷出出現在2019年，到2028年缺口將首次突破一萬億元，到2035年會擴大到33405億元⑥。

(四)共享經濟發展的成果

改革開放四十年以來，我們的經濟取得了巨大的進步，2018年國民生產總值已達90萬億元，四十年來年均增長率達9.5%，堪稱奇跡的增長極大豐富了社會財富。科學合理的投資方式才能讓社會保障基金也受惠于經濟發展，使得經濟發展的成果惠及更多人。

二、中國社保基金投資的現狀與主要問題

我國社會保障基金設立于2000年8月，2003年開始投資于資本市場,標志著我國社保基金開始進入市場。社保基金的投資行為在市場上不僅為其提供了一個平臺,獲得了較高的投資回報率,而且還促進了資本市場的規范。

(一)我國社會保障基金投資的現狀

社會保障基金是社會保障制度的重要基礎，是應對人口老齡化、保障人民群眾切身利益的重要防線。根據我國現行的國家社保基金投資管理暫行辦法,社保基金投資范圍僅限于銀行存款、證券等具有良好流動性的金融工具。此外,作為社會保險基金的投資貨幣資產，銀行存款和國債的比例不應少于50%。其中,銀行存款比例不低于 10%,銀行存款不得超過社保基金銀行存款總額的 50%;二是公司債券、金融債券、投資比重不得超過 10%;第三,證券投資基金和股權比例不得超過40%。

2008年由于次貸危機的爆發引發了全球金融危機,我國社會保障基金的收益率急劇下降,降至6.79% 的低位。2008年以來，投資收益狀況有所好轉但一直存在較大起伏，整體收益率不高。

2016年末，社保基金資產總額20423.28億元。其中：直接投資資產9393.56億元，占社保基金資產總額的45.99%；委托投資資產11029.72億元，占社保基金資產總額的54.01%⑦。境內投資資產19062.59億元，占社保基金資產總額的93.34%；境外投資資產1360.69億元，占社保基金資產總額的6.66%⑧。

(二)我國社保基金投資的主要問題

1.資本市場的不足和投資環境的缺陷

改革開放以來，我國不斷深化金融市場改革，資本市場的規模和金融機構總數有了大幅增加,但我國的金融機構的水平和整體服務質量不高。同時,資本市場體系的建設也過于注重外部形式，內部機制建設方面與國際先進水平還有巨大差距。

2.投資方式落后

在投資策略和方法的選擇上,我國社保基金的投資水平有待提高。由于投資范圍限制,資產配置過于單一;投資理念過于保守,采取被動投資策略,長期買入和持有收益率較低的債券和銀行存款；專業資產管理公司缺位,投資方式上比較落后，專業能力不強。

3.法律法規不完善

我國沒有專門的社會保障基金投資與監管的法律法規。目前,我國社保基金投資的唯一標準為2001年由財政部和勞動和社會保障部制定的“國家社保基金投資管理暫行辦法”。“暫行辦法”發布的時間較早,在今天的適用性上有很多問題,而且這是一個指導文件，不具備充足的法律效力，不能為社保基金投資和做一個全面系統的規范和約束。

三、發達國家社保基金投資的政策與成果

隨著日益嚴峻的老齡化趨勢，各國養老保險支付壓力日益凸顯，為維護社會公平、縮小貧富差距、促進社會和諧發展，各國先后設立各種社會保障類基金，用于應對即將到來的危機。其中非常典型的就是法國的國家儲備基金制度、瑞典的緩沖基金等。加強對各國社會保障基金的研究有助于我們進一步完善社會保障基金的投資與管理。

(一)法國國家儲備基金

1.法國儲備基金制度的產生

1999年，法國政府依據《法國社會保障籌資法》設立了法國國家儲備基金(French pension reserve fund，FRR)。計劃從2020年2040年，法國儲備基金逐步改為基本養老計劃的一部分，用于應對嚴峻的老齡化趨勢。

2.法國儲備基金的治理結構

經過十余年的發展，法國國家儲備基金形成了一套結構科學、治理有效的基金治理結構。

法國信托局(CDC)負責法國儲備基金的具體行政事務管理工作。在信托局之下再設監事會和管理委員會全面負責和監督基金的運營。

首先，法國國家儲備基金采用了決策層與管理層相分離的治理結構；其次，決策主體具備廣泛的代表性；法國國家儲備基金的最高決策與執行主體有明確的職責分工，互相之間相約制衡，確保決策科學、執行得當。

3.法國儲備基金的投資

目前，法國國家基金的投資為55%投資于股票、45%投資于債券。55%的股票中38%投資于歐元區的股票，17%投資于非歐元區。75%的資產由管理委員會直接控制和投資，另外25%委托給專業投資公司代為管理，受委托的公司包括摩根士丹利、高盛國際等。

截至2017年12月31日,FRR 的凈資產總計364億歐元,比2016年底的數額增加了4.5億歐元⑨。

(二)日本政府年金資金運用基金

1.日本政府年金資金運用基金的設立

1961年，日本設立了年金福利事業團，這一基金成立之初，所有的基金資本全部存儲于銀行，不作其他任何投資行為。2006年，日本政府賦予基金管理機構獨立法人地位，作為承擔基金運營管理的責任主體。

2.日本政府年金資金運用基金的管理

日本政府年金資金運用基金管理委員會受厚生勞動大臣的委托，進行年金公積金的管理和運用。并且，通過向國庫繳納其收益，以提高厚生年金保險事業及國民年金事業的運營的穩定。

3.日本政府年金資金運用基金的投資

在2001年正式設立GPIF基金之初，基金管理機構就確立了投資準則并在之后的實踐中不斷完善，現在GPIF基金投資的四條準則為：保障收益、保持流動性、靈活運用資金、履行社會責任。

在這樣成熟的投資策略下，GPIF基金的投資獲得了較好的收益，2001年到2016年間，累計收益53.4兆億日元，年均收益率2.89%，相較于日本不足1%的GDP增長率，這一投資成績是值得肯定的。

(三)加拿大養老基金計劃

1.加拿大養老基金計劃投資委員會的設立

加拿大在1966年設立了加拿大養老保障基金計劃(Canada Pension Plan，CPP)，1999年，CPPIB廢止了禁止基金投向股票市場的規定，2005年，CPPIB允許基金投資非國債類的固定收益金融產品。

2.加拿大養老基金計劃投資委員會的治理

CPPIB是國際公認的社保基金管理非常健全的例子。他的資金來源是加拿大養老金計劃(CPP)，但他又與這一基金相互獨立，由聯邦政府和省級政府運營。CPPIB管理者不向政府報告，而是向CPPIB董事會報告。CPPIB董事會批準投資政策，與管理層確定投資戰略方向并做出關鍵的經營決策。

3.加拿大養老基金計劃的投資

2013年CPPIB的首席精算師報告指出該基金在未來75年內都是可持續的。截止2018財年(2018年3月底)末基金價值為3561億美元，2018財年的投資回報率為11.6%。在過去十年中，加拿大養老基金計劃的投資總收益為1833億美元，年化收益率為8.0%⑩。

四、我國社會保障基金管理運作的幾點建議

(一)增加資金來源，擴大投資領域

1.推動資金來源多元化

持續穩定的現金流是一個儲備基金平穩運行的基礎，從我國國情出發，可以規定將我國財政收入或者GDP按照一定比例劃入社保基金，又或者將國有資產產權或者利潤按照一定比例劃入社保基金。具體做法可以將電信經營牌照、土地出讓金等壟斷行業的經營權或者公共資源收費的部分收入劃歸社保基金。

2.擴大投資領域

如前文所述，我國社保基金目前的投資主要在于銀行存款和股票，整體收益率不高，為提升投資收益，可以擴大投資領域。我國的資產市場發育還不完善，所以我國的社保基金的投資可以從國際先進經驗中吸取經驗教訓，選擇合適的投資工具，降低投資風險，提升投資收益。

(二)完善治理機制，加強法制建設

1.引入“謹慎人”規則管理社保基金

謹慎人規則是指在社保基金的投資過程中，投資者應具備相應的專業知識，并且具備足夠的謹慎程度。在這樣的制度基礎上，明確管理和監督職責，可以有效保證投資者的投資決策權，可以及時應對市場變化，提高應對市場變化的及時性。

2.進一步明確職責，做到權責一致

監管的主要內容包括：投資政策、基金的控制運行結果和會計報表。同時政府應當將投資決策權賦予基金運行機構，其權限包括：依照審慎原則和商業準則進行投資行為、踐行經過批準的投資準則。

3.完善法律制度，加強法制建設

2016年5月1日，國家社保基金條例正式開始實施，但這僅僅是一個開端。未來需要繼續加強社保基金的法制建設。其主要方向包括：加強行政問責制，明確刑事責任和民事責任。

(三)加強機制建設，強化風險管理

1.建立風險預測系統

企業為了預防各種財務風險和金融風險，構建了多種風險分析系統，主要包括：判別分析模型、條件概率模型和生存分析模型。國家社保基金作為一個區別于企業，同時以資產的保值增值為目的的經營實體，同樣可以建立類似的風險預測系統。

2.建立科學的績效評價體系

政府應該主導建立科學、有效、全面、可比的績效評估體系，以對社保基金管理機構的投資業績進行有效評估。社保基金關系國民幸福，風險防控是必要的環節，所以針對申報基金管理機構的績效評估體系不僅要考慮投資回報率，還要把風險防控放在極為重要的位置，提早規避道德風險。

3.健全信息披露機制

我國社會保障基金的信息披露是嚴重不足的、在滯后的。我國應建立健全高效的信息披露機制，這有利于保障公民的知情權，從而充分發揮公眾和專業人士對社保基金運作的監督，進而完善社會保障基金投資的監管體系，促進社會保障基金的有效利用。

【注釋】

①章偉東,廖利.城鎮化進程中基礎設施投融資模式探討——基于公共經濟學視角[J].青海金融,2013(05):40-43.

②麥肯錫：未來18年中國基礎設施投資將達16萬億美元，http://news.hexun.com/2013-03-26/152474909.html

③國家統計局：國家數據

④馮守平.中國人口發展預測模型的構建與應用[J].統計與決策,2010(15):24-27.

⑤中國社會科學院財政稅收研究中心“中國政府資產負債表”項目組,湯林閩.中國政府資產負債表2017[J].財經智庫,2017,2(05):103-138+144.

⑥王春蘭,葉尚斌.我國城鎮居民養老金缺口建模及預測[J].統計與決策,2015(08):160-162.

⑦全國社會保障基金理事會社保基金年度報告(2016年度)

⑧全國社會保障基金理事會社保基金年度報告(2016年度)

⑨數據法國國家儲備基金監管委員會公報 2018年2月14日(www.fondsdereserve.fr)

⑩CPPIB2018年年度報告《2018 ANNUAL REPORT》