我國政府數據開放的問題及對策研究

(湘潭大學 湖南 湘潭 411100)

引言

“大數據”時代的來臨和電子政務的不斷進步，數據作為一種重要戰略資源的作用也日益凸顯。數據是政府掌握的核心資產，也是長期以來政府治理國家的重要工具，許多國家的政府已成為本國最大的數據生產者和擁有者。政府部門掌握著本國80%以上的數據資源，這些數據資源又分別由不同的部門管理和控制，整體上缺乏一個協調共享和開發利用的機制。政府數據開放是政府利用信息技術和集成的網絡平臺，主動向公眾提供無需特別授權、可被機器讀取、能夠再次開發利用的原始數據。政府通過數據開放平臺，一方面可實現公共數據資源的共享，提高政府部門的行政管理水平和透明度；另一方面將促進公共服務領域的變革，通過政府數據的免費使用來帶動創新，實現數據資源的合理開發和增值利用，更好地滿足公眾的需求。

一、政府數據開放及現狀

(一)政府數據開放的概念

政府數據是指政府在管理與服務活動中獲取的原數據，政府數據開放是指政府以特定的格式，將這些數據向公眾和社會團體免費開放，以實現增值與創新的活動，但不包括危害國家安全或侵犯個人隱私的數據、政府數據開放與政府信息公開是兩個容易被混淆的概念，兩者既有聯系，又有木質的區別。前者是后者的前提與基礎，后者是前者的深入與發展。兩者的區別體現在:首先，信息是按照特定方式經過加工處理的數據，數據是未經處理的、原始的、可再利用的。其次，政府信息公開是政府單方面公示信息的行為，目的是體現執政的透明度。數據開放強調的是向公眾提供原始數據，其目的是發現更多有價值的信息，達到數據增值的效果。

(二)政府數據開放的興起

政府數據開放運動源起于美國。上世紀八十年代，發生在美國的“軟件開源”，引發了民眾對數據開放的關注，人們意識到政府開放原始數據資料，有可能會帶來巨大的社會與經濟價值川。此后，美國政府相繼出臺了一系列關于政府數據開放的法律法規，最終促成了2009年聯邦政府數據開放門戶網站Data.G、的正式開通運行。2010年，英國政府推出了政府數據開放平臺Data.Gov.uk}2010年以后，全球60多個國家與美國形成了數據開放的伙伴關系，政府數據開放的浪潮由此席卷全球。

二、國外政府數據開放發展現狀

(一)已形成較完善的法律法規體系

人們在生活、生產中每時每刻都在產生數據和使用數據，相伴而生的數據所有權、使用權、隱私保護、信息安全等問題日趨凸顯，這一系列問題既可能成為數據開放共享的障礙，也可以是數據開放的動力和保障。以美國為主的發達國家之所以走在了政府數據開放的前列，皆有賴于其形成了較為完善的數據法律法規體系。目前，與美國政府數據相關的法律法規的發展經歷了3個階段。

第一階段，從早期的《美國憲法》中就開始有了政府信息公開的相關條例。到1946年，美國政府通過了《聯邦行政程序法》，其要求聯邦行政機構必須讓公眾獲取其行政資料，但由于標準不清，保密和公開的關系也不明確，使得該法案作用難以實現。

第二階段，為了徹底改變政府信息公開兩難局面，美國政府出臺了《信息自由法》，該法規對美國政府信息公開具有重要的意義，明確了公眾的權利、政府的義務和信息公開的內容。但是由于政府信息中含有大量的國家安全和公民個人隱私的數據，接著發布了《隱私權法》，并要求每一個聯邦政府機構都要有關于個人信息保護制度的書面材料。之后，根據實際需要，美國政府又相繼出臺了《聯邦政府信息管理政策》、《數據質量法》等，自此，美國政府信息公開氛圍已然形成，數據法規體系日漸完善。

第三階段，20世紀末，信息產業在美國率先蓬勃發展，爆炸式的數據增長使得美國政府成為大數據資源的擁有者，為了應對大量數據的整合、存儲、挖掘、開放等挑戰和需求，2000年，奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并發表了《透明和開放政府備忘錄》，旨在建設一個更加透明、易于參與的協作型政府，要求“政府機構和行政管理部門應充分運用新技術手段在網上公開其決策和運行情況，以供公眾隨時獲取”。此外，在聯邦政府的影響下，各州市紛紛結合當地實際需求設立法規，如紐約市通過了《開放數據法案》，要求到2018年，除涉及安全和隱私的數據外，紐約市政府及其分支機構所擁有的數據都必須實現對公眾開放。

(二)建立了政府數據開放門戶網站

近年來，世界上許多國家紛紛通過建立政府數據網站的方式推動數據開放共享，以便公眾能夠及時、快捷、準確地獲得數據資源。美國在政府數據網站面積累了豐富的經驗，1997年美國建立了首個全面公開聯邦政府數據的網站Fedstsats.gov，網站上公布了美國政府的官方統計數據和百余各政府機構的主頁鏈接，社會各界、公眾及政府各部門都可以通過該網站獲得經濟、人口、教育、公共衛生等方面數據。2007年，USAspending.gov網站建立，其核心內容是公開美國政府的經費花銷情況。2009年與USAspending.gov相似的網站Recovery.gov問世，主要是公開美國經濟刺激計劃資金使用情況的數據。這3個網站在數據開放的內容上均有不同，各具特色，同時各地方也有不少各自的政府數據開放門戶，如舊金山的data.sfgov.org、紐約的nycopendata.socrata.com等。

為整合政府各部門和各地方的數據資源，統一的聯邦政府數據開放網站Data.gov于2009年5月正式上線。該網站的成立，是奧巴馬政府實施《開放政府指令》和大數據國家戰略的重要舉措，在實現政府數據開放共享、政府透明化的基礎上，完成了全國政府數據資源的整合，并使數據的利用價值大幅提升，基于政府數據而面向公眾的數據服務日益豐富，數據紅利快速釋放。截至2015年7月底，Data.gov網站數據集157979個，比去年同期增長13.3%，涵蓋農業、氣候、教育、能源、財政金融、科學研究、健康等20余大類、100多項小類數據集，涉及部門機構和地方政府近400個，擁有1500多個數據工具和500多個應用。

(三)堅持應用需求引導數據開放

政府數據資源的開放共享除了讓公眾享有知情權和獲取權外，更重要的是應用數據創造價值，因此，各國政府在推動數據開放的同時，積極地加深大數據在各領域的應用與融合，以應用需求為導向引導數據開放，并在應用中生成更多的數據，加速應用迭代。目前，各國政府利用數據開放，在城市管理、安全管控、交通、醫療、教育、預測判斷等領域形成的大數據應用越來越成熟，政府數據開放的作用正在社會、經濟、民生等領域得到顯現。

三、我國政府數據開放現狀及問題

我國政府數據開放尚處于起步階段，在數據開放意識、政策法律、數據整合、公共參與等方面存在問題。

(一)數據開放意識不強

由于受之前我國計劃經濟體制等特定歷史環境的影響，我國政府部門數據開放意識淡薄，目前處在從政府信息公開向政府數據開放的過渡階段。政府部門將數據視為獨有資源，一直處于保密的狀態，開放數據的意愿不強。大數據時代，大數據應用倒逼著政府數據開放，如果不能徹底轉變這一觀念，在我國數據開放發展過程中，將會出現人為阻礙因素，影響數據開放的進程。

(二)相關政策法律還未完善

我國政府已經積累了大量的公共數據，迫切需要一個平臺向社會開放共享，但是法律層面的缺失放緩了政府數據開放的步伐。2015年8月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，提出到2018年實現政府數據統一共享交換平臺，為我國政府數據開放指明了方向。關于數據開放和使用的相關法規缺位嚴重，隱私保護和信息安全的相應法規也沒有出臺，同時政府數據開放的責任主體，數據開放的標準、邊界、范圍、使用權限尚未明確，政府數據開放的很多細節工作尚需梳理和完善。在隱私保護方面，我國憲法和基本法中設計了相關內容，但不成體系，在數據開放成為潮流的當下，個人信息保護法律的制定顯得尤為迫切。公民有信息知情權，這是政府數據公開的前提，也是一項基本的權利，受到《世界人權宣言》的保護，并得到國際社會的廣泛認可。

(三)政府數據開放維護少

從國外政府數據開放的發展歷程來看，開放只是前提，維護和利用才是提升數據價值的關鍵。目前，我國雖尚無全國性質的政府數據開放平臺，但一些地方政府在大數據的發展趨勢影響下已然開始嘗試建立政府數據開放平臺不過，這些地方政府開放的數據集、數據工具和應用都還未成規模，又缺乏及時的更新和維護，使得數據開放平臺好看不中用。

數據開放所需開支不是一勞永逸的，需要后期的管理維護和資金投入，如果沒有足夠的資本來運行和更新，容易造成虎頭蛇尾從而引起用戶不滿。因此，政府數據開放是一個長期棘手的問題，在資源有限的情況下，開放什么數據，以何種方式開放數據需要慎之又慎。

(四)數據開放的公眾參與度不夠

政府數據開放的目的是為了讓公眾利用數據，發掘數據潛在價值。如果公眾對數據利用率不高，則失去了數據開放的意義。目前，我國幾個城市已經推出了數據開放平臺，但明顯低于國外數據平臺的訪問量，數據利用率有待提高。這一方面因為我國數據數量、質量與國外相比有一定差距。另一方面，公眾數據利用門檻較高。海量數據的利用通常需要數據分析、數據挖掘等專業技能，普通公民很難具備這樣的知識技能。

四、我國政府數據開放對策

(一)推動政府數據資源開放共享

探索制定數據資源開放指導意見和配套標準規范，明確界定數據開放的邊界、范圍、原則和安全性等，在對政府部門數據進行梳理和開放風險評估的基礎上，制定實施政府數據開放計劃，確立數據開放的機制、重點開放領域和實施步驟，推動公共數據資源適度、合理地跨部門分享和向社會開放。建設國家開放數據門戶網站，逐步向公眾和社會開放政府數據資源。引導各級政府和公共服務機構開放數據資源，加強政府與第三方機構協作，進一步推動數據資源的開發和共享。積極發揮市場的主導作用，通過數據資源的開放利用，促進大數據技術和產業創新發展。

(二)完善法律法規，加強立法保護

任何政策只有得到法律法規的支持才能得到強有力的發展，否則將可能導致朝令夕改，在推行的過程中也會困難重重。為了有效推進數據開放，我國需要盡快推進相關法律的制定與完善，目前并沒有數據開放的相關立法，2008年頒布實施的《政府信息公開條例》的立法層次較低，約束力有限，已經不能適應數據開放的新情形。

研究和借鑒發達國家在政府數據開放中的法律法規體系建設經驗，結合我國實際，加快制定出臺符合數據開發和大數據發展規律的制度法規。組織制定并試行相關標準規范，對數據開放原則和機制規范、數據分級標準、數據發展及使用的責任與權益等數據開放過程中的必需標準規范，組織有基礎、有投入的地方和龍頭企業加快步伐，在小范圍先試行后盡快推廣。加強數據資源管理，對數據在有效期內是否侵犯個人隱私、政府機密和國家安全進行評估，明確重點領域數據開放范圍。建立數據分類制度，明確不同領域數據的重要程度。加快制定數據安全、網絡安全、隱私保護方面的法律法規，規范數據使用，健全信息安全保護制度，加強隱私保護。

(三)提升數據安全保障能力

妥善處理好數據開放和安全規范的關系，審慎監管，保護創新，探索和完善安全管理規范措施，切實保障數據安全。加快數據保護、個人隱私、數據權益和合理利用等方面的地方立法工作，加快出臺實施細則，推動建立相關數據開放共享標準和規范；以法規、標準等方式對重要數據的保存、備份、遷移等進行規范管理；對相關數據去除企業或個人敏感信息后實現開放和共享。鼓勵在涉及國家安全和穩定的應用場景下采用安全可控產品，提升基礎設施關鍵設備自主可控水平。加強大數據網絡安全系統建設，推動建立國家級、企業級的網絡信息保護態勢感知、監測預警和測評認證平臺。開展基于大數據的信息安全手段建設，提升數據安全技術保障能力。

(四)引導公眾參與

公眾的參與，能夠增強數據開放平臺的活力，最大可能地挖掘數據的內在價值。這對提高政府的工作效率和改善政府決策的質量都將產生重大影響。歐美等國的經驗顯示：政府數據門戶平臺的成功運轉離不開公眾的參與。公眾參與的價值體現在兩個方面：一是數據的直接利用率，這體現在門戶平臺的被訪問頻次和數據的在線閱讀或下載量上；二是基于數據的二次開發，尤其是基于數據的商業開發與應用，便于形成圍繞數據服務的新的商業服務。因此，應該鼓勵公眾、研究機構和私人企業等的參與，開放平臺的數據接口，鼓勵他們基于平臺的開放數據開發APP應用或提供數據服務，從而引導更多的民眾關注和使用政府數據開

放門戶平臺，使得數據的價值得到最大化發揮，推動平臺的建設和運維進入良性循環。因此，政府應當采取積極宣傳、資金支持、教育培訓、組織競賽等方式，引導公眾積極參與對數據的開發和應用。另外，在數據開放平臺中，應當增加公眾申請信息、政府與公眾互動、公眾交流社區、數據應用教程等功能，以方便公眾的參與。

結語

大數據時代的到來，推動數據成為重要的生產要素和戰略資源，數據的價值和復用率不斷提升，并逐步形成數據開放共享的社會氛圍。政府作為數據的重要載體之一，擁有海量的公共數據資源和潛在的數據應用價值，因此，政府數據的開放共享成為大數據應用發展的重要基礎和保障。以美國為主的發達國家在政府數據開放中，已經積累了豐富的經驗，值得我國政府學習和借鑒。推動政府數據資源開放共享，完善法律法規，加強立法保護，提升數據安全保障能力，引導公眾參與從而增強數據開放平臺的活力。這樣，才能更快地實現政府數據全方位的開放共享。