鄉(xiāng)村振興背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究綜述

(北京工商大學(xué) 北京 100048)

一、引言

2018年，國(guó)務(wù)院公布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，宣布實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此背景下，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目下的“鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債”等政府債在市場(chǎng)上開(kāi)始出現(xiàn)，這些債務(wù)的出現(xiàn)雖然為貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了資金來(lái)源，此舉在客觀上會(huì)增加政府債務(wù)規(guī)模，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為是我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要隱患。2018年8月，國(guó)家審計(jì)署全面開(kāi)展了地方政府隱性債務(wù)審計(jì)工作，審計(jì)結(jié)果顯示：很多地方政府的債務(wù)規(guī)模超過(guò)了地方政府的承受能力，多數(shù)地方政府債務(wù)率超過(guò)了100%。因此對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究進(jìn)行全面的了解和梳理就具有重要的意義，本文將對(duì)地方政府債務(wù)相關(guān)的研究加以梳理和總結(jié)，意圖為其他研究者提供參考和幫助。

二、文獻(xiàn)綜述

本文分別從地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)方法、地方政府負(fù)債指標(biāo)以及地方政府債務(wù)對(duì)銀行信貸的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究進(jìn)行綜述，最后進(jìn)行評(píng)述和總結(jié)。

(一)地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)方法研究

目前對(duì)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)方法主要有以下四種：①調(diào)查統(tǒng)計(jì)研究。調(diào)查法是研究人員深入研究對(duì)象地點(diǎn)親自對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。(繆小林和伏潤(rùn)民，2015)調(diào)查法最為準(zhǔn)確但是工作量很大，并且收集的數(shù)據(jù)僅能代表部分地區(qū)的情況，無(wú)法適用于調(diào)查全國(guó)各省乃至各地區(qū)的債務(wù)情況。②利用審計(jì)署數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究。利用審計(jì)署公開(kāi)發(fā)布的信息統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)的規(guī)模。(劉尚希等，2012；潘志斌，2014)審計(jì)署的數(shù)據(jù)量較少，只能代表全國(guó)在某些年份的債務(wù)情況，沒(méi)有連續(xù)的時(shí)間序列數(shù)據(jù)和截面數(shù)據(jù)，因此用于估算各省各地區(qū)在各年的債務(wù)情況誤差較大。③利用其余公開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究。即運(yùn)用分類估算的原理，將債務(wù)中涵蓋的一些典型債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行加總。已有研究中使用過(guò)的數(shù)據(jù)包括城投債公司債務(wù)、地方政府顯性債務(wù)和或有債務(wù)等。(黃春元和毛捷，2015；鐘輝勇和陸銘，2015；陳瑞等，2016)，這種方法的準(zhǔn)確度取決于分類是否詳盡，但從實(shí)際來(lái)看很難有研究可以做到這點(diǎn)。④利用財(cái)政收支等式統(tǒng)計(jì)研究。通過(guò)政府收支等式進(jìn)行估算的方法以全口徑的方法估計(jì)地方債務(wù)總額。(張憶東，2012；徐家杰，2014；魯元平，2015；項(xiàng)后軍，2017)這種方法避免了地方債務(wù)容易被低估的問(wèn)題，容易獲取估算需要使用的數(shù)據(jù)，因而可以有效估計(jì)出各省各地區(qū)債務(wù)情況的時(shí)間序列數(shù)據(jù)。

(二)構(gòu)建評(píng)價(jià)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型

很多學(xué)者通過(guò)建立指標(biāo)體系，并使用一定的方法來(lái)評(píng)價(jià)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，已有文獻(xiàn)中，采用的多為財(cái)務(wù)指標(biāo)。繆小林(2012)構(gòu)建了一套指標(biāo)體系來(lái)度量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。文章以西部某省為案例，從債務(wù)結(jié)構(gòu)和債務(wù)負(fù)擔(dān)兩方面構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，并采用因子分析對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)進(jìn)行綜合判斷。劉昊(2013)采用了層次分析法和熵值法相結(jié)合的方法來(lái)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)度。中國(guó)工商銀行投資銀行部課題組(2011)利用財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。實(shí)證結(jié)果顯示，我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是我國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出了區(qū)域之間分布不均衡的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省市地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。倪筱楠(2014)回顧了國(guó)內(nèi)外政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀，利用多種財(cái)務(wù)指標(biāo)建立了地方政府風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)模糊綜合判斷法和層次分析法建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型進(jìn)行實(shí)證研究。

(三)地方政府債務(wù)對(duì)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)資金鏈條向兩個(gè)方向進(jìn)行傳導(dǎo)：一是向上級(jí)政府進(jìn)行傳導(dǎo)，即我國(guó)現(xiàn)行的中央與地方間的財(cái)政關(guān)系中，中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)“兜底”(黃國(guó)橋和徐永勝，2011；)，相對(duì)上級(jí)政府而言，下級(jí)政府在風(fēng)險(xiǎn)分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)即將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府，上級(jí)政府最終承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)(劉尚希，2004；郭玉清，2011)。但《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)(2014)43號(hào)文件指出：“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，從政策方向就否定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向中央政府轉(zhuǎn)嫁的企圖。

二是向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)嫁，主要是通過(guò)地方政府與商業(yè)銀行間的信貸活動(dòng)。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)銀行直接持股時(shí)，地方融資平臺(tái)貸款額度越高，銀行的績(jī)效水平越低、銀行的不良貸款率越高(趙尚梅等，2013)；當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)面臨償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，商業(yè)銀行只能將其貸款直接轉(zhuǎn)化為不良資產(chǎn)(楊艷和劉慧婷，2013)，甚至地方政府出現(xiàn)“借新還舊”的現(xiàn)象(吳盼文等，2013)，為商業(yè)銀行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，最終表現(xiàn)為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化(人民銀行泰州市中心支行課題組，2002)。因此，地方政府可能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等中央地方財(cái)政關(guān)系工具向中央政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的途徑被切斷后，企圖利用責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制由上級(jí)政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的推脫行為失效，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁只能轉(zhuǎn)向具有融資軟約束的銀行，手段主要包括直接轉(zhuǎn)嫁即不償還貸款而形成銀行的不良資產(chǎn)，間接轉(zhuǎn)嫁的持續(xù)性“借新還舊”而形成債務(wù)的累積。

三、文獻(xiàn)評(píng)述與總結(jié)

綜上，現(xiàn)有的研究成果總結(jié)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向銀行傳導(dǎo)的方式和路徑。主要表現(xiàn)在影響銀行的信用、資產(chǎn)負(fù)債表以及償付能力，并且還帶來(lái)不良貸款率的上升。同時(shí)將空間計(jì)量模型運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的傳導(dǎo)模式的研究之中，為地方政府債務(wù)的研究提供了新的計(jì)量模型。但是現(xiàn)有的研究也存在一些不足之處。①對(duì)風(fēng)險(xiǎn)外溢的理論分析不夠完整。雖然部分研究也說(shuō)明了地方政府債務(wù)對(duì)銀行信貸的風(fēng)險(xiǎn)外溢過(guò)程，但并未清晰闡述風(fēng)險(xiǎn)外溢的動(dòng)機(jī)、條件與約束；②忽視銀行自身的資金調(diào)整能力。現(xiàn)有研究將大銀行視為一個(gè)獨(dú)立的主體，并未區(qū)分地方銀行在與地方政府發(fā)生借貸關(guān)系時(shí)的作用，忽視了銀行內(nèi)部資金調(diào)配的流動(dòng)問(wèn)題。③研究角度單一。現(xiàn)有研究基本從銀行的角度出發(fā)，研究銀行如何管理其自身的風(fēng)險(xiǎn)，鮮有學(xué)者從政府行為角度進(jìn)行研究。本文從風(fēng)險(xiǎn)控制的視角研究地方政府債務(wù)對(duì)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的外溢，不僅側(cè)重于銀行層面的風(fēng)險(xiǎn)控制，還側(cè)重于對(duì)地方政府的行為約束。如何從理論上對(duì)地方政府債務(wù)的研究進(jìn)行完善，從多方面切入和分析地方政府債務(wù)的成因是學(xué)者們持續(xù)鉆研的方向。