農(nóng)村拆遷改造現(xiàn)狀分析
——以臨沂市A鎮(zhèn)為例

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)校區(qū) 山東 煙臺(tái) 264003)

一、相關(guān)概念界定

三權(quán)分置思想是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局 。"三權(quán)分置"下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。

土地征收是指國家基于公共利益或者目的的需要，通過行政手段并利用國家強(qiáng)制力，依照法律規(guī)定的程序，將一定范圍內(nèi)的集體土地所有權(quán)強(qiáng)制地轉(zhuǎn)為國家所有，并且依法給予集體土地所有人和使用人相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)囊环N法律行為。

房屋拆遷改造是指因國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)等需要，由建設(shè)單位或個(gè)人對(duì)現(xiàn)存建設(shè)用地上的房屋進(jìn)行拆除，對(duì)房屋所有者或使用者進(jìn)行遷移安置并視情況給予一定補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。

管理體制根據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，國家建設(shè)部主管全國的城市房屋拆工作，它的主要職責(zé)是制定房屋拆遷法規(guī)、規(guī)章、方針和政策、監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)各地房屋拆遷工作。

拆遷補(bǔ)償包含重置成新價(jià)、區(qū)位補(bǔ)償價(jià)和安置補(bǔ)償款。

二、農(nóng)村房屋拆遷改造的必要性

(一)農(nóng)村房屋拆遷改造是踐行科學(xué)發(fā)展觀的需要。溫家寶總理曾說:“科學(xué)發(fā)展觀分四點(diǎn)：首先是以人為本；第二是全面發(fā)展，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的結(jié)合，開放兼容與自主創(chuàng)新的結(jié)合等；第三是統(tǒng)籌兼顧；第四是可持續(xù)發(fā)展。”農(nóng)村房屋拆遷改造有利于改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，提高村民生活水平，節(jié)約土地資源，縮小城鄉(xiāng)差距，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于“以人為本”。

(二)農(nóng)村房屋拆遷改造是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村范圍大，農(nóng)業(yè)人口眾多。近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，而農(nóng)村房屋拆遷改造是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的一大重要手段。做好農(nóng)村房屋拆遷改造工作，有利于構(gòu)建和諧農(nóng)村社會(huì)，促進(jìn)農(nóng)村科學(xué)穩(wěn)定發(fā)展。

三、臨沂市A鎮(zhèn)簡介及房屋拆遷改造現(xiàn)狀

沂水縣A鎮(zhèn)位于臨沂市沂水縣最東北部，地處臨沂、濰坊、日照三市交匯處，沂水、安丘、諸城、莒縣四縣結(jié)合部。省道薛館路，國道青蘭高速公路橫貫全境，總面積135平方公里，耕地6.3萬畝，轄57個(gè)行政村，4.8萬人，境內(nèi)以石灰?guī)r、白云巖為主的礦產(chǎn)資源極為豐富。

為加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)富官莊發(fā)展，A鎮(zhèn)以官莊村為中心進(jìn)行房屋拆遷改造。目前中心街道兩側(cè)實(shí)現(xiàn)初步拆遷安置，開始重建工作；官莊村西部位置部分區(qū)域?qū)崿F(xiàn)完全改造；在拆遷過程中大量土地被征收，拆遷范圍一步步擴(kuò)大。

四、農(nóng)村房屋拆遷改造過程中存在的主要問題

(一)拆遷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。農(nóng)村人口范圍較廣，房屋類型復(fù)雜多樣，沒有統(tǒng)一的拆遷標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的也沒有統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不同的農(nóng)村房屋類型，不同的裝修程度以及房屋所處的不同位置等不同情況沒有貨作出具體的不同的拆遷及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致房屋所有者的不滿，不利于農(nóng)村房屋拆遷改造工作的推進(jìn)。

(二)補(bǔ)償不及時(shí)。對(duì)于拆遷補(bǔ)償，補(bǔ)償不及時(shí)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。拆遷補(bǔ)償主要有貨幣補(bǔ)償，產(chǎn)權(quán)置換和結(jié)合型補(bǔ)償。本案例中采取的是結(jié)合型補(bǔ)償。相對(duì)于更為直接的貨幣補(bǔ)償，產(chǎn)權(quán)置換更容易產(chǎn)生滯后性。村民可能在拆遷后沒有了居住之地，降低村民的安全感。

(三)拆遷獎(jiǎng)金虛設(shè)。為了提高村民的積極性，快速推進(jìn)農(nóng)村房屋拆遷改造進(jìn)程，拆遷之初各地政府往往提出拆遷獎(jiǎng)金政策獎(jiǎng)勵(lì)率先積極響應(yīng)拆遷的村民，然而這些村民往往在拆遷完畢時(shí)也拿不到所謂的拆遷獎(jiǎng)金。這個(gè)不當(dāng)?shù)呐e措容易大大降低政府在村民心中的公信力，長久來看是得不償失。

(四)村民主觀意識(shí)錯(cuò)誤。村民主觀意識(shí)方面的問題主要有兩點(diǎn)。一是為了多得一些不合理的拆遷補(bǔ)償而進(jìn)行臨時(shí)裝修蓋房等活動(dòng)，加大政府拆遷補(bǔ)償負(fù)擔(dān)；二是釘子戶現(xiàn)象，一些村民為了自身的利益對(duì)拆遷補(bǔ)償提出過分要求而拖延拆遷時(shí)間，不利于推動(dòng)農(nóng)村房屋拆遷改造的進(jìn)度。

五、農(nóng)村拆遷改造存在問題的原因分析

(一)農(nóng)村房屋拆遷改造方面的法律法規(guī)不夠完善。目前，我國對(duì)于農(nóng)村房屋征收拆遷補(bǔ)償還沒有出臺(tái)專門的法律規(guī)定，農(nóng)村房屋征收拆遷補(bǔ)償只能適用于《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)的規(guī)定。現(xiàn)有的法律制度，更多的是一些原則性規(guī)定——關(guān)于集體土地征用、征收及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償。拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞剑ǎ贺泿叛a(bǔ)償、房屋之間的產(chǎn)權(quán)調(diào)換、以及貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)置換相結(jié)合的方式。

(二)沒有明確的拆遷程序。對(duì)農(nóng)村拆遷改造沒有建立明確的管理部門，地方政府獲得上級(jí)政府后制定法規(guī)，負(fù)責(zé)本地區(qū)房屋拆遷改造各種事宜，集所有權(quán)利于一身，缺少監(jiān)督制約，容易導(dǎo)致拆遷過程中頻繁出現(xiàn)矛盾與糾紛，但缺少權(quán)威部門進(jìn)行裁決處理，村民利益無法得到切實(shí)保障，擴(kuò)大村民與政府之間的矛盾，降低政府在村民心中的公信力。

(三)多方主體利益。農(nóng)村房屋拆遷改造活動(dòng)涉及多方主體利益，主要包括相關(guān)政府部門，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)，涉及的村民和拆遷項(xiàng)目承包單位。相關(guān)上級(jí)政府部門追求低成本高效率的完成農(nóng)村房屋拆遷改造；而得到上級(jí)政府部門授權(quán)的當(dāng)?shù)卣孕兄贫ú疬w規(guī)定，制定不合理?xiàng)l款，強(qiáng)制拆遷等現(xiàn)象加深拆遷矛盾；村民出于自身利益最大化的考量，面對(duì)村委會(huì)宣布的拆遷規(guī)定，會(huì)提出增加拆遷補(bǔ)償?shù)囊螅踔脸霈F(xiàn)釘子戶等現(xiàn)象。多方主體利益糾紛導(dǎo)致矛盾復(fù)雜化，不利于農(nóng)村房屋拆遷的順利進(jìn)行。

(四)村民法律意識(shí)淡薄。村民普遍學(xué)歷較低，受教育水平有限，對(duì)拆遷相關(guān)政策及法律關(guān)注度較低，法律意識(shí)淡薄，而村委會(huì)很少會(huì)對(duì)村民就拆遷相關(guān)政策法律進(jìn)行科普。在拆遷過程中，有些村民會(huì)阻礙相關(guān)部門進(jìn)行拆遷工作，提出獲取更多拆遷補(bǔ)償?shù)囊螅蔀榱瞬疬w進(jìn)程中的“釘子戶”。

六、對(duì)策建議

(一)完善農(nóng)村拆遷相關(guān)法律法規(guī)。加快制定完善農(nóng)村房屋拆遷改造相關(guān)的法律法規(guī)。在借鑒城市拆遷適用的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的基礎(chǔ)上，盡快制定專門適用于農(nóng)村房屋拆遷的法律法規(guī)，使農(nóng)村拆遷有法可依，有法必依。

(二)規(guī)范拆遷程序。首先要建立農(nóng)村房屋拆遷改造決策的公開機(jī)制，增加政府進(jìn)行拆遷工作的信息公開度和透明度，保證決策的科學(xué)性和民主性。然后要建立完善農(nóng)村房屋拆遷改造的監(jiān)督機(jī)制，建立包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督以及社會(huì)輿論監(jiān)督在內(nèi)的健全的監(jiān)督機(jī)制。

(三)增加對(duì)村民的宣傳力度。把村委會(huì)作為宣傳主力，通過村民大會(huì)、村廣播等多種形式對(duì)村民進(jìn)行有關(guān)農(nóng)村房屋拆遷改造的政策法規(guī)的宣傳科普，增強(qiáng)村民的法律意識(shí)，獲取村民的支持與理解，能夠配合當(dāng)?shù)卣畬?shí)施拆遷改造活動(dòng)，并在合法權(quán)益受到侵害后通過合法的途徑進(jìn)行維護(hù)，避免出現(xiàn)“釘子戶”現(xiàn)象。