論法治社會視角下社區(qū)合作共治格局的構建

陳 光 李嘉美

內容提要：法治社會的建設要融合于國家治理實踐之中。社區(qū)治理法治化是法治社會建設和國家治理現代化的共同要求，以實現合作共治格局下的社區(qū)善治為追求。主體、規(guī)范和意識是構成社區(qū)合作共治格局的三個基本要素，并且都各有其結構。從規(guī)范結構的視角看，社區(qū)合作共治格局的構建存在規(guī)范失衡現象突出、規(guī)范沖突時有發(fā)生、規(guī)范銜接與協(xié)同作用不足等問題。導致這些問題產生的原因包括政府主導的社區(qū)行政治理模式、國家制定法體系不完備和政策推動的治理慣性等。對此，應當將合作主義理念所包含的協(xié)同、合作與包容等具體理念逐漸融入社區(qū)合作共治構建實踐之中，用以優(yōu)化其主體結構、規(guī)范結構和意識結構。具體而言，應當重新定位國家公權力機關及其規(guī)范，更好地發(fā)揮黨內法規(guī)的作用、為自治性規(guī)范提供更大的作用空間，以及謹慎對待民間法、道德與價值觀等規(guī)范。

法治社會建設作為全面依法治國的重要組成部分，已經被提上了執(zhí)政黨的治國議程。張文顯教授將保持法治定力作為新時代全面依法治國思想與戰(zhàn)略的基本內容之一，并且指出 “在當代中國，保持法治定力有其歷史邏輯、實踐邏輯、理論邏輯。正是這三種邏輯所形成的合力，構建了法治定力”。①張文顯：《新時代全面依法治國的思想、方略和實踐》，載 《中國法學》2017年第6期。法治建設的定力不僅來自執(zhí)政黨，也來自社會或來自人民。只有全社會或者全體人民真正確立了法治意識、具備了法治思維，才能從根本上確保全面依法治國目標的實現。法治社會建設正是在這種背景下提出來的。換言之，法治社會建設不僅僅是制度或規(guī)范層面的問題，更是實踐與意識層面的問題。社區(qū)治理法治化則是法治社會建設在微觀層面或具體實踐層面的一個重要面向。社區(qū)治理從屬于社會治理，也是國家治理的一部分。無論何種治理，都既內在地包含著對特定價值的追求，也包含著對規(guī)則和機制的需求，且都以 “善治”為追求。在某種意義上，實現社區(qū)善治可以視為法治社會建設的一部分。無論法治社會的建設還是社區(qū)善治的實現，都內在地包含著一種結構性的要求，而且主體、規(guī)范和意識則是這種結構的三個基本要素或維度。那么，我們該如何認識法治社會建設視角下的社區(qū)治理，又該怎樣實現社區(qū)善治呢？這顯然既是社區(qū)治理規(guī)范化研究的一個基本內容，也是法治社會建設研究的一項基本課題。

一、法治社會建設、社區(qū)治理法治化與多元治理格局

可以說，從1978年底黨的十一屆三中全會決定改革開放那一刻起，法治便成為了時代的基因。從依法治國到全面依法治國，反映的不僅僅是執(zhí)政黨保持法治定力的態(tài)度與決心，更反映了執(zhí)政黨對于法治建設理論認識的加深和實踐方案的成熟。在內容上，“依法治國、依法執(zhí)政和依法行政共同推進”和 “法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的表述，更是準確而深刻地闡釋了 “全面”的含義。其中，法治社會建設目標的提出不僅具有新意，更具深意。一方面，建設法治社會意味著執(zhí)政黨意識到了社會相對獨立于國家存在的意義，以及在法治建設過程中重塑政府與社會的關系的必要性；另一方面，盡管我國的法治建設從一開始遵循的是自上而下的政府推動型模式，但是法治社會建設目標的提出反映了執(zhí)政黨意識到法治建設的根基在于社會而非政府，法治中國的建設要以法治社會為基石。

就國家與社會治理而言，國家治理體系與治理能力現代化目標的提出，標志著執(zhí)政黨治道理念之變革，“善治”也便成為題中之義，或者作為治理體系與治理能力現代化的另一種表述。原因在于，國家治理體系和治理能力現代化同樣是一個既包含價值也包含機制的目標設定，這與善治無論在價值還是策略上都具有內在的一致性。善治之 “善”至少要在倫理價值與模式機制兩個層面體現，既要追求正義與良善，又要借助相應的制度與措施來實現。善治之 “治”同樣包含兩層含義：一是在動詞意義上使用 “治”，即有關主體借助行之有效的策略與措施，去處理公共事務或提供公共服務；二是在形容詞意義上使用 “治”，即通過治理之策與治理之舉而實現良善治理的狀態(tài)，亦可俗稱為 “治理得好”。顯然，無論是 “善”還是 “治”都既包含著價值層面的設定，也包含了策略與機制等操作層面的追求。然而，無論是價值層面還是機制層面，法治都是不可缺少的一個要素。法治同樣是希望通過 “法律之治”實現國家與社會的良善治理之狀態(tài)。由此，法治之善與治理之善、法治之策與治理之策，具有同構性，都已經融合于執(zhí)政黨自改革開放以來所構筑的中國特色社會主義建設的思想與實踐之中。

法治社會建設是全面依法治國或法治中國建設的重要組成部分，同樣要落腳于國家治理實踐之中。相比較而言，法治社會建設與公共治理尤其是社會治理有著直接而密切的關聯。有學者認為，“法治社會就是要改變以人情為核心的人治社會，改變主要用權力命令、長官意志治理社會、管理國家和控制人”。②江必新、王紅霞：《法治社會建設論綱》，載 《中國社會科學》2014年第1期。這段論述不僅指出了法治社會建設與社會治理之間的關系，更指出了長期以來中國社會治理所面對的生態(tài)與結構問題。后者也是法治建設最終所要改變的，而直接承接這項使命的便是法治社會的建設。莫于川教授認為，“法治社會有兩個含義：其一，是指某個地方在社會自治層面、社會發(fā)展方面、基層民主進步、公民社會建設方面達到了高度法治水平，也可稱之為社會法治；其二，是指某個地方實現了人們期盼的法治狀態(tài)，也可稱之為法治地方 (法治湖南、法治江蘇等等)”。③莫于川：《法治國家、法治政府、法治社會一體建設的標準問題研究》，載 《法學雜志》2013年第6期。這一界定指出了法治社會所具有的動態(tài)和靜態(tài)兩個層面的含義，并且將法治社會建設定位于某個地方，顯然這是相對于國家整體而言的。法治社會并不限于某個地方，也可用來描述相對于國家或政府而言的整個社會的法治狀態(tài)。法治社會建設著眼于社會生活各個領域的規(guī)范化，關注社會生活中個體之間以及組織之間交往的規(guī)范狀態(tài)與規(guī)范意識等。概言之，法治社會建設要深入具體的社會生活與真實的個體。

社區(qū)正是真實個體存在與具體社會生活的呈現空間。社區(qū)治理也是公共治理或社會治理的基本內容。社區(qū)治理對善治的追求是國家治理體系和治理能力現代化在社區(qū)這一具體層面的追求，而社區(qū)治理法治化也是法治社會建設的一部分。加強基層社區(qū)治理的法治化是全面依法治國的保障性措施，“法治化是新時代推進社區(qū)治理現代化的重要著力點，其關鍵在于用法治精神與法律制度影響和約束社區(qū)治理的思想與模式”。④馬濤：《基層社區(qū)治理需注入法治化動能》，載 《人民論壇》2018年第13期。這一理解指出了社區(qū)治理法治化的關鍵是將法治精神與法律制度用于影響和約束社區(qū)治理，準確地揭示了社區(qū)治理法治化的兩個著力點——法治精神與法律制度。當然，社區(qū)治理法治化還是一個實踐的過程，并且在這一過程中要借助于治理主體的行為及其關系來推進各項具體的工作。

與社區(qū)治理法治化相關的一個概念是社區(qū)治理規(guī)范化。一般認為，規(guī)范化的外延要大于法治化，因為規(guī)范化在實現機制和規(guī)范依據方面要廣于法治化。法治化強調的是國家制定法的主導性乃至唯一性，主要借助司法和執(zhí)法等法律實施機制來推進法治化。規(guī)范化的實現機制既包括國家制定法的一套實施機制，也包括民間法、軟法和公共政策等其他規(guī)范的實施機制。廣義上的規(guī)范化還可以指制度化，這里的制度不僅包括各種形式的規(guī)范，還包括一些行政措施、工作機制或策略方案等。當然，法治化與規(guī)范化在很多情形中可以通用，都是指經由一套規(guī)范體系及實施機制而達致的有序狀態(tài)。無論是社區(qū)治理規(guī)范化還是法治化，都是由多種要素所構成，規(guī)范只是其中之一，而且研究社區(qū)治理法治化，需要將規(guī)范的實施置于社區(qū)治理這一場域中，既要分析規(guī)范實施的主體類型及相互關系，還要分析影響規(guī)范實施的社區(qū)環(huán)境與體制因素，既要關注主體的外在行為，還要探析主體的規(guī)范意識。這是因為社區(qū)治理法治化屬于法治社會建設的內容之一，而法治社會建設本身就是一項涉及主體、規(guī)范、環(huán)境、體制和意識等諸多因素的系統(tǒng)性或結構性工作。

推進社區(qū)治理法治化是一項系統(tǒng)性工作，需要體系化或結構化的思維。不僅如此，社區(qū)治理法治化應當置于實踐之中而非僅停留在理論探討層面，以治理實踐中主體之間具體的交往行為作為基本的聯結點，將主體、規(guī)范、行為和意識等有機地聯系到一起。“結構只有通過被應用于連接交往事件才具有現實價值；規(guī)范只有通過直接或間接被引用才具有現實價值；期望只有通過在交往中表達出來才具有現實價值。”⑤[德]盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，人民出版社2009年版，第21頁。因此，現實性與實踐性應該是推進社區(qū)治理法治化的一個基本立足點。社區(qū)治理法治化的結構性特點由法治社會和社區(qū)治理共同塑造，是社會公共治理法治化在社區(qū)層面的延展，也以實現社區(qū)善治為根本追求。

社區(qū)治理多元格局是一個由多種組合共同形成的有機系統(tǒng)，主體、規(guī)范和意識可以視為一個基本的組合。這三種基本要素又各自成為一個獨立的組合，每種組合都遵循著其各自的原則，決定這個系統(tǒng)中各種組合方式的是合作與共享的理念。在主體、規(guī)范和意識三種因素當中，主體之間的關系具有決定性作用。“治理主體多元化是社區(qū)合作共治的必然要求，社區(qū)治理的主體除了政府外，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織 (志愿者組織)、物業(yè)公司、專業(yè)化并市場化的社區(qū)服務機構 (如養(yǎng)老機構)、社區(qū)內單位等都應該參與到社區(qū)的服務與建設中來，不能被排斥在治理過程和決策過程之外。社區(qū)不同主體各司其職、各負其責，能夠有效避免政府權力和責任高度集中，對社區(qū)事務無所不包的 ‘越位’問題。”⑥朱仁顯、鄔文英：《從網格管理到合作共治——轉型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2014年第1期。不僅如此，主體間行為的協(xié)調也會影響到不同規(guī)范之間的協(xié)調，也即多元主體合作共治模式會直接影響多元規(guī)范之間的關系樣態(tài)。因此，理解社區(qū)治理多元格局，我們應當分析主體、規(guī)范和意識三者的關系及各自的內在構成，而對主體、規(guī)范和意識這三者其中之一的解讀，也應當置于社區(qū)治理多元格局之中進行，方能有更全面的認識。

二、主體-規(guī)范-意識：社區(qū)合作共治格局的三維解析

社區(qū)善治應是一種能夠充分調動各主體充分參與的合作共享治理模式或格局。法治社會的建設同樣離不開眾人的參與，需要共建共享。無論是社區(qū)合作共治還是法治社會建設，都強調共治共建共享，都是一項多維度、多層次的結構性工程。雖然社區(qū)合作共治在形式上主要用以描述治理主體之間的關系，但它并不等同于僅指主體間關系的社區(qū)治理結構。“結構的概念在社會學中具備三種用法：第一種用法是闡述社會結構，是指一個社會中不同層次的分布狀況及相互關系；第二種用法是結構功能主義，認為社會系統(tǒng)具備一定結構并以有序的方式關聯，進而影響社會整體，也稱為塔爾科特·帕森斯、羅伯特·默頓的結構功能主義；第三種用法是社區(qū)權力結構，主要是指社區(qū)的決策權力在不同主體間的分配狀況。……社區(qū)治理結構就是在社區(qū)范圍內不同治理主體依靠資源互動進行相互作用的權力模式。”⑦袁博：《社區(qū)治理的多元轉向與結構優(yōu)化》，載 《理論探討》2018年第3期。本文所指的社區(qū)合作共治是治理主體在特定意識觀念指導下，依據一套科學合理的多元規(guī)范體系，開展社區(qū)治理實踐所形成的治理格局與治理狀態(tài)。

就結構內容而言，主體、規(guī)范與意識構成了社區(qū)合作共治的基本框架，是社區(qū)合作共治格局最為基本或核心的三個要素。其中，主體要素是社區(qū)合作共治格局構建和運行的能動性因素，涉及誰來治理、為誰治理這兩個基本問題，而且主體還是規(guī)范的實施者和意識的擁有者。規(guī)范要素是社區(qū)合作共治格局的制度性因素，既是主體開展治理的依據，也會對治理主體的行為及相互關系產生調整和約束作用。不同規(guī)范之間的關系或規(guī)范結構同主體結構具有對應性，能夠共同反映或者決定社區(qū)治理的具體模式。意識因素則是治理主體所具有的對于社區(qū)治理及相關制度或規(guī)范的價值定位或意義認知，從根本上影響或制約社區(qū)合作共治格局的構建及其運行效力。正如對社區(qū)善治的追求本身也是治理主體對善治目標的心理認同，主體的規(guī)范心理同樣屬于意識因素的范疇。社區(qū)合作共治格局的復雜性在于其結構的復合性，也即每個要素本身也具有結構性，也都是由多種類型主體、規(guī)范或意識組合在一起。

主體因素作為社區(qū)合作共治格局的能動性因素，是評定社區(qū)合作共治格局形成與否或者其優(yōu)劣情況最為直接的指標。社區(qū)合作共治的首要含義便是指多元治理主體之間的合作共治。“社區(qū)是個地區(qū)性社會，是外部大社會的縮影。在這里，政府、居民、社團、專業(yè)性組織等各種主體存在著面對面的接觸，因而社區(qū)共同體的整合方式無疑表明了社會整合方式的發(fā)展趨勢。”⑧馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學林出版社2011年版，第35頁。該如何設置這些不同的治理主體之間的關系或結構呢？這是社區(qū)共治格局在構建過程中首先要解決的問題。根據主體的屬性不同，可以將社區(qū)治理中主體分為政府、社會組織、市場主體和個體四種基本類型。執(zhí)政黨作為社會主義事業(yè)領導者，當然在社區(qū)治理中也處于領導者地位。在公共管理學中，政府一般在廣義上使用，也即包含了執(zhí)政黨在內的所有國家機關，而不限于行政機關，故這里所謂的政府是指所有行使國家公權力的機關或主體。在這四類基本主體中，政府在主體結構中處于主導地位，也即執(zhí)政黨和政府對于社區(qū)合作共治格局的形成會產生主導性、支配性的影響。在某種意義上講，社區(qū)合作共治格局的構建就是政府與其他治理主體之間關系重新調整的過程。因此，重構社區(qū)治理主體結構以實現合作共治的核心便是重新定位或構筑政府與其他主體之間的關系。其中，政府與社會組織的關系能夠直觀地反映合作共治格局的特點。

就政府與市場主體的關系而言，黨的十八大確立了 “使市場在資源配置中起決定性作用”，十八屆三中全會做出的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步要求 “建立公平開放透明的市場規(guī)則。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。這些都為重構政府與市場主體的關系提供了政策依據與實踐契機。在政府與個體關系方面，基層群眾自治組織制度是憲法所確立的一個基本體制框架，在這個框架內個體也即社區(qū)居民享有相應的自治空間。此外，個體在憲法和法律規(guī)定的權利空間范圍內也具有相應的自主性。在社區(qū)合作共治格局中，主體結構具有決定性作用，它能夠影響或者決定合作共治格局中規(guī)范結構，同時與意識結構也存在復雜的關系。社區(qū)治理中起決定性作用的規(guī)范是國家制定法，這也能夠反映國家公權力機關在主體結構中的主導地位，而執(zhí)政黨和行使國家公權力的主體的規(guī)范意識也直接決定著合作共治格局中主體整體規(guī)范意識的水準。當然，社會組織、市場主體和個體之間的關系，也會反過來影響政府的規(guī)范選擇和意識調整，而且這三類主體之間的關系也需要根據合作共治的需要進行調整和重構。

規(guī)范結構是從制度層面或規(guī)則層面來反映社區(qū)合作共治格局的特征。社區(qū)治理中的國家制定法、公共政策、軟法和民間法等各有其獨特的規(guī)范功能及存在價值。問題在于，這些規(guī)范之間應該形成一種怎樣的結構關系，才能與社區(qū)合作共治格局建立及有效運行相適應。這個問題又可引申出三個相關聯的問題：一是社區(qū)治理多元規(guī)范應該遵循何種原則組合在一起，以及如何確定各種規(guī)范的效力關系；二是不同屬性的規(guī)范之間的分工問題，具體又包括國家制定法、公共政策這兩類由國家公權力機關創(chuàng)制和保障實施的規(guī)范，與執(zhí)政黨的黨內法規(guī)之間的規(guī)范分工，以及與軟法、民間法等規(guī)范之間的規(guī)范功能該如何分工的問題；三是如何識別和確定社區(qū)治理中各種規(guī)范中的有效原則與規(guī)則。在多元規(guī)范中，國家制定法和公共政策由國家公權力機關創(chuàng)制和保障實施，這兩類規(guī)范在多元規(guī)范中占據主導地位，執(zhí)政黨的黨內法規(guī)作為一類具有組織外部效力的規(guī)范，該如何協(xié)調好其與國家制定法和公共政策的關系，是一個非常重要且基礎性的理論問題。軟法雖然是社區(qū)治理基礎性規(guī)范，但同民間法和民事協(xié)議等規(guī)范一樣，都要在國家制定法和公共政策所設定的制度框架內發(fā)揮作用。那么，該如何在社區(qū)合作共治格局中重新配置不同規(guī)范的調整事務或空間呢？不僅如此，每類規(guī)范都是由若干原則和規(guī)則所構成，并非每類規(guī)范中的所有原則或規(guī)范都是適應社區(qū)合作共治需要的，不同規(guī)范之間的沖突實際上也是具體的原則或規(guī)則之間的沖突，因此如何確定或識別各種規(guī)范中的原則與規(guī)則，也是社區(qū)合作共治過程中需要謹慎處理的。

社區(qū)治理中無論是組織型還是個體型的主體，最終都要還原為真實的個體，而任何個體的行為都要受到特定意識的影響或支配。當一種規(guī)范在對主體的行為產生作用時，更多情況下要通過主體的認知與轉化才能真正發(fā)揮其作用。德國學者盧曼指出，“規(guī)范這一概念與一種特定形式的實際期望有關，這種期望形式必須或是心理的或是作為意志和可以理解的交往含義可以被觀察到的。”⑨參見前引5，盧曼書，第13頁。這句話揭示了規(guī)范的心理作用機制。意識因素可以視為決定社區(qū)合作共治格局構筑進程及其具體樣態(tài)的深層次因素。在社區(qū)治理實踐中，意識同樣具有復合性與結構性，具體表現在三個方面：一是意識內容的結構性，意識的內容包括主體對于社區(qū)共治格局的認知，具體又包括對于不同主體之間關系和不同規(guī)范的功能的認知，以及對于社區(qū)合作共治的內在價值或理念的認同度等；二是同一主體自身的意識具有結構性，也即主體對于社區(qū)合作共治在特定的時期會有不同的認知，而且這種認知的內容及其態(tài)度本身也是多樣的；三是社區(qū)治理中不同主體的意識所共同形成的整體具有結構性，盡管這個層面上的意識結構受到各主體自身意識結構的影響，但眾多主體意識的組合本身也具有獨立意義，能夠反映社區(qū)合作共治過程中意識層面的特征。

社區(qū)合作共治中的意識結構也是法治社會建設所需要的意識結構。法治社會的建設也要從根本上改變政府和社會民眾傳統(tǒng)的規(guī)范意識和價值意識。法治社會建設的過程也是我國社會轉型或社會變遷的過程，這一過程不僅僅是體制機制的變革，也不單是法律制度的變革，更是觀念和意識的變革。在意識層面，道德與價值觀既是一種意識形態(tài)，也是一類潛在的規(guī)范，對于法治社會建設中其他規(guī)范的效力發(fā)揮能夠產生根本的促進或制約。治理主體有關法治社會建設和社區(qū)合作共治內在價值和理念的認同程度，決定了其參與程度及努力程度。這也為今后在社區(qū)合作共治和法治社會建設中發(fā)揮主導作用的主體，該采取怎樣的措施去推動體制、機制和規(guī)范等更好地被接受、被實施，提供了一個重要的關注維度和著力方向。

三、社區(qū)合作共治構建實踐問題及原因：規(guī)范結構的視角

（一）社區(qū)合作共治存在的問題及影響

合作與共治既是兩種理念，也是兩種手段，最終目的是實現治理主體對于社區(qū)善治的共享。在社區(qū)治理邁向合作共治以實現善治過程中，主體、規(guī)范和意識等要素在結構方面都存在很多問題，影響了合作共治和法治社會建設的進程。下面本文就從規(guī)范結構的視角，對社區(qū)合作共治格局構建過程中存在的突出問題及其影響進行分析。

問題一：社區(qū)治理多元規(guī)范失衡現象較為突出，規(guī)范供給過多和有效供給不足問題同時存在，這制約了社區(qū)治理中多元規(guī)范有機結合和協(xié)同作用。多元規(guī)范失衡的一個主要表現是國家公權力機關輸出的規(guī)范數量不斷增多，并且仍然作為社區(qū)治理事務最主要的調整規(guī)范，而社會組織、市場主體和公民自治性規(guī)范數量較少且作用空間有限。例如，社區(qū)治理中出現了 “政策圍城”現象，大量的公共政策被用于推動和保障社區(qū)治理。盡管公共政策在社區(qū)治理規(guī)范化與法治化過程中不可缺少，但過多的公共政策壓縮了其他規(guī)范 （包括國家制定法和自治性規(guī)范等）的作用空間。如果說公共政策在數量和功能上有些過猶不及，那么國家制定法的有效供給不足問題也是導致多元規(guī)范失衡的一個重要原因。當前，能夠直接用于調整社區(qū)治理的國家制定法的數量并不多，僅有 《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》《物權法》和 《物業(yè)管理條例》等幾部法律法規(guī)。其中，《城市居民委員會組織法》制定于1989年，迄今已有30年 （盡管在2018年底有過修改，但僅涉及居民委員會的任期問題），該部調整社區(qū)治理尤其是基層群眾自治事務的基本法律條款數量整體偏少、內容更新不足，難以有效滿足基層群眾自治乃至社區(qū)治理的需要。除了國家制定法外，軟法作為社區(qū)治理基礎性規(guī)范，本應在社區(qū)治理實踐中發(fā)揮主要的規(guī)范調整功能，也是社區(qū)合作共治最主要的規(guī)范形式，但當前社區(qū)治理中軟法在創(chuàng)制主體、程序和規(guī)則實效等方面都存在一系列問題，尤其是受到國家公權力機關的過多干預，軟法規(guī)范政策化現象突出。這些都影響了軟法在社區(qū)治理多元規(guī)范中獲得應有的地位。此外，民間法、民事協(xié)議、道德和價值觀等規(guī)范在社區(qū)治理實踐中也都面臨規(guī)范空間有限和效力不足等問題。

問題二：社區(qū)治理中不同規(guī)范之間或者同一規(guī)范的不同規(guī)則之間的沖突多有發(fā)生。針對具體的社區(qū)治理事務或交往關系，不同的規(guī)范可能基于不同的價值取向而施以不同的規(guī)則要求，當主體需要選擇其中一項加以適用時會產生規(guī)范沖突。在形式上，規(guī)范沖突包括規(guī)范的顯性沖突和規(guī)范的隱性沖突兩種類型。其中，顯性的沖突指的是社區(qū)治理實踐中已經發(fā)生的，或正在發(fā)生的，或者很明顯將要發(fā)生的不同規(guī)范之間或者同一規(guī)范的不同規(guī)則之間的沖突。就社區(qū)治理中規(guī)范的顯性沖突而言，一個突出的事例是各城市有關煙花爆竹的禁放與限放問題。有學者認為，“近30年間，中國大中城市在春節(jié)期間對于煙花爆竹的 ‘禁放’與 ‘限放’及其反復，突出反映了當下中國社會中法律和民俗相互 ‘博弈’的基本格局”。⑩周星、周超：《民俗與法律：煙花爆竹作為一個 “中國問題”》，載 《湖北民族學院學報 （哲學社會科學版）》2018年第4期。此外，社區(qū)糾紛調解中如何協(xié)調好道德與國家制定法的沖突，也是調解者需要具備的一項基本技能。這本身也反映了國家制定法在嵌入社區(qū)治理實踐過程中，與具有文化內生性的民間法之間可能存在的沖突。隱性的沖突則是指不同規(guī)范之間潛在的規(guī)則或價值沖突，或者說在理論上可以相互兼容的規(guī)范但由于實踐的復雜性可能會導致規(guī)范沖突現象的出現。例如，對于國家制定法與黨內法規(guī)的關系，學者們都認同 “國法高于黨規(guī)、黨規(guī)嚴于國法”這樣的原則，但這種理論上的協(xié)調并不能完全排除實踐中可能的沖突。黨內法規(guī)和國家制定法同時存在于社區(qū)治理實踐中，其潛在的或隱性的沖突也會在一些情形中出現，如果處理不好便影響到治理規(guī)范的選擇與多元治理規(guī)范結構的建構。

問題三：社區(qū)治理多元規(guī)范之間的有效銜接與協(xié)同作用的意識與機制欠缺，未能發(fā)揮多元規(guī)范的整體規(guī)范效力。理想的社區(qū)治理格局中，多元規(guī)范同樣應該處于一種有機銜接、動態(tài)平衡的樣態(tài)。這也是法治社會建設中多元規(guī)范應該形成的一種組合模式。雖然治理主體之間對于多元規(guī)范的結構優(yōu)化形成一定的共識，尤其是行使國家公權力的主體已經意識到充分利用國家制定法和公共政策之外的軟法、民間法等規(guī)范的重要性，但是這種認知更多只是將國家公權力機關創(chuàng)制和保障的規(guī)范之外的規(guī)范作為一種補充，而缺少一種更為系統(tǒng)化的或結構化的定位思維，也即并未將軟法、民間法和民事協(xié)議等置于社區(qū)合作共治框架內來重構多元規(guī)范之間的關系。除了在意識層面缺乏對多元規(guī)范的結構化認識，在實踐層面也缺乏相應的規(guī)范銜接與協(xié)同作用機制。不同類型的規(guī)范主要通過各自的實施機制，對社區(qū)治理的相關事務或交往關系產生調整或約束作用。這種 “各自為戰(zhàn)”的做法，不僅是多元規(guī)范失衡和有效規(guī)范供給不足的重要原因，也很容易導致不同規(guī)范之間的沖突。規(guī)范之間欠缺銜接與協(xié)同，也就無法發(fā)揮多元規(guī)范的整體規(guī)范效力，當然也不符合社區(qū)合作共治對于多元規(guī)范結構的要求。

（二）導致社區(qū)合作共治問題產生的原因

原因一：政府主導的社區(qū)行政治理模式使得主體結構內部失衡，從而影響社區(qū)治理中規(guī)范的選擇及其平衡。一般認為，行政主導型和合作共治型是兩種相對應的社區(qū)治理模式。有學者比較了這兩種治理模式，認為 “在行政主導型的社區(qū)治理模式中，居民、社會組織和政府在社區(qū)治理中享有的權力不平等，政府主導社區(qū)事務的決策并決定政策的實施，社區(qū)治理過程中地位的不平等會大大降低公民的參與熱情。……合作共治模式中，社區(qū)事務主要由社區(qū)居民和社會組織來承擔，政府對社區(qū)事務并不直接干預，政府在社區(qū)事務的主要職能是政策規(guī)劃和經費支持”。11參見前引6，朱仁顯、鄔文英文。在我國，無論是法治社會建設還是社區(qū)治理，都從屬于改革開放的大進程，也從屬于我國法治建設和公共治理進程。政府推動或行政主導模式則是我國改革開放這一大進程中法治建設和公共治理的基本模式，這也是社區(qū)治理現代化或合作共治格局構建所要面臨的最大體制因素。行政主導型治理模式固然有其優(yōu)勢，但其弊端同樣明顯。“在城市社區(qū)治理的組織結構安排中，行政力量作為治理資源的主要輸出方，具有牽制其他治理主體的先天條件，使得社區(qū)治理中的其他組織形式不斷地向行政組織靠攏，目的是盡可能多地獲得行政機構的資源支持。在政府主導的城市社區(qū)治理的組織結構安排中，多方治理主體在互動過程中容易形成對政府的依賴。”12吳子靖、顧愛華：《共同體視域下中國城市社區(qū)治理的功能整合》，載 《行政論壇》2018年第4期。主體結構中存在的這種依附性弊端，更加強化了國家公權力機關在社區(qū)治理中的主導地位，而其他主體的相對弱勢也使得這些主體所創(chuàng)制的規(guī)范的作用空間，會受到國家公權力機關所創(chuàng)制的規(guī)范的壓縮。或者那些更適合用來調整其他治理主體交往關系的規(guī)范，難以獲得足夠的作用空間。如此一來，多元規(guī)范的有效銜接與良好協(xié)同也就缺乏對等的前提。

原因二：社區(qū)治理中國家制定法體系的不完備以及政策推動的治理慣性，淡化了國家制定法在社區(qū)治理中應有的規(guī)范力或保障力，也即國家制定法并未在合適的位置上發(fā)揮其最適當的作用。俞可平曾指出，“相比較而言，在政治系統(tǒng)、經濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)這三大系統(tǒng)中，社會系統(tǒng)的法制建設最不完備。社會組織或民間組織管理、社區(qū)管理、行業(yè)管理等領域還缺少國家的基本法律。”13俞可平：《論國家治理現代化》，社會科學文獻出版社2014年版，第123頁。這種欠缺同樣存在于社區(qū)治理領域。盡管存在 《城市居民委員會組織法》等基本法律，但這部法律調整的僅是基層群眾自治問題，而且自身的完備性和時代性都存在相應的問題。《物業(yè)管理條例》是調整社區(qū)物業(yè)服務關系的一部基本法規(guī)，但其行政法規(guī)的效力位階制約了其影響力和規(guī)范力。與此同時，長期以來形成的政策調整的慣性，也在一定程度上沖淡了國家制定法的存在感。在進行社區(qū)調研時，無論是街道辦事處和社區(qū)工作站的工作人員，還是居民委員會的委員或居民，他們中很多人對于國家制定法和公共政策的區(qū)分度并不高。“國家政策”是很多人口中或觀念中對國家制定法、公共政策乃至部分軟法的統(tǒng)稱。正是客觀上國家制定法未對社區(qū)治理做到應有的調整，主觀上治理主體所具有的較強的政策性思維或意識，其后果便是包括國家制定法在內的各種規(guī)范并未被置于恰當的位置，而規(guī)范功能的不充分或不當發(fā)揮，直接影響到社區(qū)治理多元規(guī)范結構的科學性與合理性。

原因三：社區(qū)治理實踐在我國啟動的時間較晚，發(fā)展與探索的歷程較短，當前構建社區(qū)合作共治格局中所存在的問題很多可以視為發(fā)展與探索進程中的問題。無論是法治社會的建設還是社區(qū)合作共治格局的構建，都不僅僅是一個空間上的靜態(tài)問題，也是一個時間上的動態(tài)問題。正如有學者指出的那樣：“社會規(guī)范系統(tǒng)不僅在空間上存在著多要素、多層次和不均勻的簇集分布的結構,在時間上它還存在著非線性的演進機制。這里所說的機制是指系統(tǒng)的內在工作方式,是系統(tǒng)在發(fā)展變化過程中表現出來的內部各要素的相互關系及其規(guī)律。社會規(guī)范系統(tǒng)的要素和結構是該系統(tǒng)的內在根據,是一種 ‘共時性’的橫截面狀態(tài),它必須通過 ‘歷時性’的工作狀態(tài),亦即通過系統(tǒng)的機制將其內在根據充分展現出來。”14莊平：《社會規(guī)范系統(tǒng)的結構與機制》，載 《社會學研究》1988年第4期。我國的改革開放至今不過才40年的時光，依法治國從1997年第一次被正式提出至今也不過才20多年的時間，而法治社會建設目標的提出和公共治理理念的培育時間更短，建立在社區(qū)治理法治化基礎上的合作共治及多元規(guī)范結構優(yōu)化問題，只是剛剛作為一種邏輯性的目標被提了出來，尚未經過社區(qū)治理實踐的充分檢驗。

四、合作主義理念下社區(qū)合作共治格局的具體構建

合作主義也被稱為法團主義，它最基本的理論含義是用來描述國家與社會 （主要以各種社團為代表）的關系。目前關于法團主義學者們大都認同德國學者施密特所作的 “國家法團主義”和 “社會法團主義”的分類。在國家法團主義模式中，國家通過種種行政化或者明文規(guī)定的方式,賦予某些非競爭性社團以特殊的地位和制度框架，允許其承擔一定的公共治理功能。顧昕和王旭認為，“在中國，所有類型的社團，包括專業(yè)性社團，均在一整套治理民間組織的行政法規(guī)體系中展開活動。這套監(jiān)管體系是在特定的歷史背景中產生的，強大的國家主義遺產在這一體系中留下了深刻的烙印，而這一體系的重大特征可以用 ‘國家法團主義’來概括。”15顧昕、王旭：《從國家主義到法團主義——中國市場轉型過程中國家與專業(yè)團體關系的演變》，載《社會學研究》2005年第2期。本文在此只是想借用法團主義理論所包含的國家與社會之間所存在的特殊的合作理念，作為我們推進社區(qū)合作共治乃至法治社會建設的理論基礎。將合作主義理論中的合作理念引入社區(qū)合作共治和法治社會建設實踐，實現具有中國內涵的多中心治理，是本文所作的理論嘗試。盡管這一理論設定仍為國家公權力機關保留了主導性的地位，但也希望社會組織和市場主體這兩類主體能在政府通過法治的手段所進行的有效監(jiān)管下，發(fā)揮各自最大的治理效能。不僅如此，合作主義理念下的多中心治理還包含著一種系統(tǒng)性、協(xié)同性和包容性內涵或思維。這種包容性思維恰恰也是我們法治社會建設和公共治理所迫切需要的，應該被逐漸融入社區(qū)合作共治構建實踐之中，用以優(yōu)化其主體結構、規(guī)范結構和意識結構。接下來，我們就依此理論仍然從多元規(guī)范結構優(yōu)化的視角，就如何構建社區(qū)合作共治格局提出相應建議。

其一，重新定位國家公權力主體及其規(guī)范的主導地位。國家公權力主體在這里主要指行使國家公權力的國家機關及其工作人員，對應的規(guī)范形式主要是國家制定法和公共政策。鑒于國家公權力主體在社區(qū)治理的主導性地位，構建合作共治格局的關鍵是定位好這類主體的角色，在此基礎上確定國家制定法和公共政策的規(guī)范功能。無論從歷史傳統(tǒng)還是從現實的發(fā)展路徑看，國家公權力機關的主導地位是很難從根本上改變的，也即社區(qū)合作共治格局構建過程中仍然要遵循政府主導模式，由國家公權力機關來主導合作共治的進程。然而，社區(qū)合作共治格局的構建過程，也是重新定位國家公權力機關及其規(guī)范的過程。這意味著社區(qū)治理的主導者，要對自己的主導地位進行調整和重新定位。顯然，這增加了調整的難度。不過，在很多政府的相關政策性文件中，對于合作主義基礎上的多中心治理理念已經給予了認同，并積極推動這一模式的構建。例如，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出要 “有效發(fā)揮基層政府主導作用”。具體而言，“各省 （自治區(qū)、直轄市）按照條塊結合、以塊為主的原則，制定區(qū)縣職能部門、街道辦事處 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在社區(qū)治理方面的權責清單；依法厘清街道辦事處 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和基層群眾性自治組織權責邊界，明確基層群眾性自治組織承擔的社區(qū)工作事項清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項清單。”相應地，在國家制定法和公共政策與其他規(guī)范之間的關系方面，除了社區(qū)治理中一些基本原則和規(guī)則需要國家制定法加以規(guī)定，一些體制機制創(chuàng)新要借助公共政策加以確立之外，國家制定法和公共政策一方面要根據需要積極吸收其他規(guī)范中的相關規(guī)則，這既賦予其更強的規(guī)范效力，又反映了多元規(guī)范之間的銜接與轉化。另一方面，國家制定法和公共政策也應該尊重其他規(guī)范的獨立價值和規(guī)范意義，保障其他規(guī)范的作用空間。

其二，“固內”以 “強外”，更好地發(fā)揮黨內法規(guī)的規(guī)范作用。作為社區(qū)治理中一類特殊的規(guī)范形式，黨內法規(guī)對于合作共治格局的影響也不可忽視。法治社會的建設同樣要由執(zhí)政黨來領導，而執(zhí)政黨領導能力的提升同樣離不開規(guī)范化與法治化。“法治執(zhí)政黨建設是法治社會建設 （同時也是法治國家、法治政府建設）的前提和保障，法治社會建設是推進法治執(zhí)政黨建設的促動力。”16姜明安：《法治中國建設中的法治社會建設》，載 《北京大學學報 （哲學社會科學版）》2015年第6期。對于社區(qū)合作共治格局構建中的黨內法規(guī)，有兩點需要明確：一是黨內法規(guī)調整與作用的對象只能是執(zhí)政黨的各級黨組織和黨員個體，而不能及于其他組織或個體。黨內法規(guī)具有外部規(guī)范性主要是基于執(zhí)政黨在社區(qū)治理中的領導地位所決定，并且其外部性也是以執(zhí)政黨領導和參與社區(qū)治理行為來體現的。二是由于社區(qū)治理主體的復合性使得黨內法規(guī)在社區(qū)合作共治格局構建中不可避免地會與其他形式的規(guī)范產生聯系，也存在如何銜接、合作與協(xié)調的問題。因此，更好地發(fā)揮黨內法規(guī)在社區(qū)合作共治格局中規(guī)范作用的基本思路或做法是通過 “固內”以 “強外”，也即鞏固與提高黨內法規(guī)對于執(zhí)政黨行為的規(guī)范效力，以增強執(zhí)政黨在社區(qū)合作共治格局建設中的領導地位和具體的領導成效。社區(qū)黨組織和黨員作為社區(qū)治理中的領導主體，對社區(qū)合作共治格局的構建有著舉足輕重的影響。如何有效發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員在社區(qū)治理中的領導作用，破解國家公權力主體主導合作共治格局的兩難困境，是一個重要的理論問題。不僅如此，黨內法規(guī)與國家制定法、公共政策和民間法等規(guī)范之間的銜接、合作與協(xié)調，既是多元規(guī)范格局優(yōu)化的一部分，也是多元治理主體結構優(yōu)化的一部分。執(zhí)政黨的領導地位決定了黨內法規(guī)在社區(qū)合作共治格局構建中調整領導者行為的規(guī)范，但該如何理解黨內法規(guī)的這種 “由內及外”的規(guī)范屬性，尤其是怎樣在規(guī)范適用中處理好黨內法規(guī)與國家制定法的效力關系，同樣是值得認真研究的理論問題。

其三，為自治性規(guī)范提供更大的作用空間。在2019年中央政法工作會議上，習近平總書記指出，“要完善基層群眾自治機制，調動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體。”17《全面深入做好新時代政法各項工作促進社會公平正義保障人民安居樂業(yè)》，載 《人民日報》2019年1月17日第1版。這段話深刻地指出了社區(qū)合作共治格局所包含的共治共享的屬性，并且基層群眾自治或社區(qū)自治應該是這種合作共治格局的基石。盡管我們強調的是政府對于法治社會建設和社區(qū)治理領導基礎上的合作主義，但也主張這種政府與社會的合作應該尊重或保障社會的相對自治。畢竟在治理實踐中，社區(qū)治理多元主體之間都存在一定的空間距離。“這個空間是法律與制度規(guī)范活動的空間，在法規(guī)與協(xié)議的調節(jié)與平衡下，各類組織或群體相互制約、相互促進，并同時與社會這個大群體相互制約、相互促進。在群體互制之下，包括政府在內的所有社會群體、社會組織，沒有一個能壟斷權力和獨斷專行。”18馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學林出版社2011年版，第35頁。這種自治空間的有序有效地維系顯然離不開自治性規(guī)范，而自治性規(guī)范更是社區(qū)合作共治格局構建的基礎性規(guī)范。社區(qū)治理中的自治性規(guī)范主要包括軟法和民事協(xié)議。無論是作為領導者的執(zhí)政黨還是作為主導者的國家公權力主體，應當尊重社區(qū)治理中的自治行為或自治空間，為自治性規(guī)范提供更大的作用空間。就軟法和民事協(xié)議這兩類自治性規(guī)范自身的改進而言，應當增強軟法創(chuàng)制過程的協(xié)商性與合意性，使其真正成為社區(qū)治理中一類基本的規(guī)范形式，同時有效規(guī)制其實施裁量空間過大可能帶來的弊端。拓展民事協(xié)議在社區(qū)治理中的作用，鼓勵和保障治理主體更多地采用協(xié)議或契約的方式處理社區(qū)公共事務，即使這種協(xié)議在屬性上具有復合性，只要能夠作為社區(qū)公共管理或服務目的的實現，便可以作為治理的規(guī)范依據。同時，應當建立健全協(xié)議糾紛解決機制，切實保障各類協(xié)議的效力。執(zhí)政黨和國家公權力主體應當讓治理主體意識到自治性規(guī)范所具有的平等自治屬性，意識到不必事事都要等待或依靠政府而是可以通過自行協(xié)商合意的方式解決，這樣不僅有助于增強治理主體的契約意識，還有助于提高其參與合作共治格局構建的積極性。

其四，謹慎對待民間法、道德與價值觀。民間法、道德與價值觀等這些根植于文化傳統(tǒng)中的規(guī)范，一方面可以作為創(chuàng)制性規(guī)范和約定性規(guī)范缺失情況下的替代性或補充性規(guī)范，另一方面也要面臨著時代變遷所帶來的挑戰(zhàn)與重塑。即使這樣，民間法、道德與價值觀中所包含的公平正義、誠信友善等，仍然會有著堅韌的生命力并發(fā)揮著不可或缺的調整與規(guī)范作用。江必新、王紅霞指出：“在一切權威均面臨質疑的情形下，公平正義是公約數最大的共識性價值，以之為基本內容和運行目標的法治有助于在這一層面重新凝聚共識，由是法治成為促成轉型中國 ‘社會團結’的重要機制，成為彌合社會碎片化與重鑄信任的核心抓手，能夠擔當邁向和諧社會的路徑保障之責。”19參見前引2，江必新、王紅霞文。因此，社區(qū)合作共治格局構建過程中，治理主體尤其是執(zhí)政黨和國家公權力主體應當謹慎對待民間法、道德與價值觀，并給予充分的尊重和作用空間。不可否認，民間法、道德與價值觀中也有一些與法治社會建設和社區(qū)合作共治格局構建不符的內容，其實質也是與治理現代化要求不符的陳規(guī)陋習、陳舊觀念或落后價值。這些需要治理主體尤其執(zhí)政黨和國家公權力主體認真加以甄別。這也是本文所稱的 “謹慎對待”的另一層含義。其實，這涉及我們在法治社會建設和社區(qū)合作共治格局構建中，該如何正確對待我們的傳統(tǒng)文化問題。謹慎對待民間法、道德與價值觀，要求在社區(qū)治理中重塑那些維系人與人之間關系的基本理念或價值。通過對一些基本價值達成廣泛的共識，來彌補社會運行和公共治理中那些 “硬規(guī)范”的不足。法治社會的建設與社區(qū)合作共治格局的構建，絕不能僅僅依靠一套較為冰冷生硬的外部規(guī)范來強制推進與保障，而是應該在各種創(chuàng)制性和約定性規(guī)范之中融入各種積極的價值，同時倡導并重構一套能夠真正深入人們精神層面并為大家認可接受的價值體系，使得人們意識到社區(qū)合作共治格局的構建和法治社會的建設并非在維護冷酷的統(tǒng)治秩序，而是讓每個社區(qū)乃至整個社會充滿相互尊重與愛的溫馨。

法治社會的建設要在社會治理實踐中加以推進，而社區(qū)治理所追求的合作共治格局同法治社會建設的最終目標具有一致性，即都是要推動整個社會邁向善治并進而造福社會中每一個人。就推進或實現策略而言，“在社會治理改革進程中，一方面，我們要學習參照西方發(fā)達國家的社會治理經驗，加強政府政策上的引導，制度上的協(xié)調作用；另一方面，應從中國社會實際出發(fā)，建立多元協(xié)調機制，發(fā)揮多元主體各自的功能。總之，各類治理主體充分互動合作是社會治理創(chuàng)新的基礎，而其中各方的進退取舍還要依據治理內容而定。”20崔月琴、沙艷：《社會組織的發(fā)育路徑及其治理結構轉型》，載 《福建論壇 （人文社會科學版）》2015年第10期。換言之，無論是法治社會的建設還是社區(qū)合作共治格局的構建，都不是一蹴而就的事情。社區(qū)合作共治格局構建的過程，在某種意義上也是社區(qū)治理中的主體結構、規(guī)范結構與意識結構三者優(yōu)化的過程，而這三者之間復雜的交互影響關系要求我們應該秉持系統(tǒng)化或結構化思維，在真實的社區(qū)治理實踐中積極而又不是耐心地來推進主體結構、規(guī)范結構和意識結構地不斷優(yōu)化，進而真正實現治理法治化基礎上的社區(qū)善治。