城市管理綜合執法應急管理工作存在問題研究

(天津師范大學 天津 300003)

隨著社會的發展，公民的利益和權利意識不斷增強。隨著公民權益意識的日漸提升，在管制型城管模式的不斷作用下，執法過程中的沖突是日積月累的結果。城市管理綜合執法當中矛盾沖突的雙方，利益訴求并不一致，很大程度上執法相對人受基本生存需求的驅動。執法部門以“便于管理”為原則，從時間與空間兩個維度上限定了城市轄區內社會組織和公民個人的行為方向和活動空間，使相對人表達愿望、要求權利的機會大為縮小，導致利益受損，產生剝奪感和心理挫折感，是這類沖突事件的重要誘因。

加強城市管理綜合執法應急管理工作的意義。一是城市管理綜合執法工作要堅持“以人為本”的價值取向，尊重大多數市民的意愿；把服務民生當成工作的最高目標，融入城市管理的每個環節，實現商戶滿意、市民理解、多方參與、市容改觀的多贏局面。二是有利于進一步規范城市管理執法行為。預警是應急管理工作的第一道防線，處于“前哨”的地位，是實現政府從被動型應付突發事件向主導型防范突發事件轉變的重要前提。三是有利于提升城市管理執法效率。在復雜多變的背景下，要求城管工作者在行使其及時雨，要能夠審時度勢、靈活及時的處置，從而果斷地解決問題，提高行政效率。四是有利于提升政府公信力，重塑城市管理執法新形象。通過理性的思考對法律原則及精神的理解來確保執法成效，才可以扭轉城管工作者在人們心中的形象，構建良好的和諧社會。

一、預防機制不完善

(一)信息溝通不暢、協調指揮不力。由于城市管理現行體制的特點，部門聯動差，條塊分割現象嚴重，分兵把守、各自為戰，應急協調不力，資源整合能力與快速反應能力都較弱。應急事件應對往往需要跨部門通力合作，目前，涉及城市管理的應急管理工作涵蓋綜合執法、市容環境、環保、環衛、園林、公安、工商、客管辦等各部門，它們互不隸屬，存在部門分割、條塊分割、職責不清、管理脫節、協調不力的問題。①例如，對于城市管理綜合執法的沖突事件，如何統一行動、統一調配、相互配合，事先各部門常常缺乏協調。在應急體系建設上，特別是在信息通訊、資源整合、應急隊伍等方面，存在資源閑置、互動力差等問題。雖然啟用臨時性指揮機構雖可在一定程度上彌補這些缺陷，但由于缺乏經常性的溝通磨合，在危機狀態下仍然容易出現銜接不夠協調困難反應遲緩等問題。不僅在責任、規范方面缺乏統一的標準和要求，在信息平臺分析、綜合評估、預測預警方面都有很大的欠缺。

(二)公眾參與程度不高，防范風險能力弱。目前不少城市的政府部門、非政府組織和公眾，都以為應急管理工作是政府和專業人員的事，對社會參與城市應急管理重視不夠，缺乏必要對風險的防范和應急處置的教育、培訓和演練，社區和組織的應急意識、風險防范、主動參與程度都十分薄弱。例如，在城市管理執法過程中，信息不對稱、對城管部門公信力的下滑是造成沖突的直接原因，矛盾關系緊張、缺乏信息對稱共享、信任度低，沖突往往一觸即發。

二、預案的可行性、有效性不足

(一)應急預案千篇一律，缺乏可操作性。城管執法領域內，應急預案大多在短時間內迅速形成，多數預案的制定主體事前并不具備預案制定的技能和經驗，只是以文字為主，以省、市級預案為參考模擬而成，所以各地預案從形式上看都和上級的預案如出一轍，有著“大而全、大而空”以及“一級抄一級、上下同布局”的缺陷。這導致有很多執法應急預案內容簡單，篇幅短，更多的是頗具原則性的話句，沒有實際措施描述，不易操作。而檢驗一個預案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一個預案難以操作或者操作過程不順暢，那就難以起到應有的作用，也無法達到制定預案的目的。

(二)預案演練不到位。一是通過演練，應急預案的各部分或整體是否能有效地付諸實施可以得到檢驗，應急預案的實施效果可以得到驗證，應急措施面對可能出現的各種緊急情況的適應性和針對性、應急通訊的可靠性、應急人員的協同性、應急準備工作的充分性均可得到實際演練的檢查和證實。只有通過應急演練，才能真正地發現預案中存在的問題，才有可能對需要改善的地方進行修改和完善，才能確保編制的應急預案更加符合客觀實際情況，其可行性和實效性才能得到提高。二是通過公開的演練，不但使執法機構人員掌握了應急應對的知識，還能在沖突發生前暴露預案和程序的缺點，辨識出缺乏的資源(包括人力和設備)，有助于避免突發事件來臨時的相關資源不到位的問題。通過提前演練，各相關部門和系統可以各司其職，保證在最短的時間內發揮其職能，提高整體應急反應能力。

三、預警響應不到位

在執法領域，先進科學技術手段的運用還很不足，通過數字化平臺建立監測預警系統，收集分析各種信息，進行風險評估和預測還在初步階段。在建立預警發布渠道、設施和程序，及時通過媒介公布風險信息方面，缺乏應急管理有經驗的組織人員，缺乏對執法人員的危機應對技能培訓，導致方案不能落地，空有一紙規劃，缺乏在突發事件狀況下實際應付能力和心理承受能力。

四、執法的現實困境

(一)執法理念陳舊。客觀地講，目前我國城市管理執法觀念仍是陳舊和保守的，以命令控制的高權行政為手段，重處罰而輕管理，重管制而輕治理。②這種理論之下的城市管理綜合執法遇到諸多難題，一方面，城管部門的執法手段單一，執法簡單粗暴所引發的暴力抗法的事件層出不窮；另一方面，城管部門的執法陰力大，而且往往難以得到相對人和社會公眾的理解，城管執法的社會認可度低，執法的成效不甚理想。

(二)執法成效欠佳。城管執法并未完全體現服務行政的理念，執法交通低下，公眾認可度低，一部分執法擾民，暴力執法與暴力搞法的事件屢見報端。行政相對人往往用“搶”來形容城管執法，這是因為城管執法對行政程序的忽視，為了執法簡單快捷，引發行政相對人的不滿，甚至引發流血沖突。城管與相對人的矛盾沖突，從某種程度上來說，是城市“面子”和攤販“肚子”的矛盾。政府希望展現城市優美的環境和市容市貌，而攤販需要通過擺攤維持續生計，城市一味追求“面子”而不顧攤販的“肚子”，勢必造成相對人對執法行為的抗拒，甚至不惜暴力抗法。

總之，將法的原則性和靈活性結合起來，不斷探索、總結城市管理工作的規律和方法，通過理性的思考對法律原則及精神的理解來確保執法成效，扭轉城管工作者在人們心中的形象。讓執法監督在陽光下運行，規范城市管理執法行為、規范執法過程，重塑城市管理執法新形象。

【注釋】

①王佃利.城市管理轉型與城市治理分析框架[J].中國行政管理,2006,(11).

②郭正林.城市管理創新導向：從政府管理到公共治理[J].城市管理,2004,(1).