“后補貼”背景下新能源汽車推廣應用的監管機制研究

(四川省社會科學院 四川 成都 610072)

一、問題的提出

2016年12月，國務院印發《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》。“十三五”規劃明確要大幅提升新能源汽車和新能源的應用比例，實現新能源汽車規模應用，尤其是全面提升電動汽車品質和性能，提升市場競爭力。為保障新能源汽車在我國汽車行業廣泛應用，中央和地方政府出臺了諸多補貼政策，新能源汽車出現“井噴式”發展。然而，“試水期”的補貼力度大，使政府承擔了高額補貼費用，而且誘發了生產銷售企業騙補獲利，企業自主研發積極性降低，不利于提高新能源汽車性能，進而影響消費者市場。自2013年9月，我國不斷調整補貼政策，呈現分階段退坡趨勢，我國新能源汽車補貼政策進入“后補貼”時代。

“后補貼”背景下，國家對新能源汽車產業的補貼逐漸降低，著力淘汰缺乏核心技術和創新技術的汽車生產企業。在“后補貼”背景下，補貼政策退坡是必然趨勢，政府將著力于監管職責，避免監管缺失。如何發揮政府監管，實現新能源汽車產業良性競爭的監管目標是“后補貼”背景下的主要問題。

本文認為，“后補貼”背景下，應加強政府監管職責，同時，大力強調行業自律和企業自治，構建以政府監管為主導，行業自律、企業自治相結合的監督機制。雖然各國在國情、經濟實力、資源狀況等方面存在差異，但補貼方式、政策體系、政府監管、法律保障等方面仍有規律可循。因此，本文將立足于本國國情，借鑒域外規制方法，試圖在 “后補貼”背景下，提出我國新能源汽車推廣應用規范化發展的對策建議。

二、推廣應用的監管現狀分析

(一)推廣應用階段的監管現狀

在新能源汽車推廣初期，國家對生產、銷售企業及購買新能源汽車的消費者進行高額補貼。然而，隨著補貼金額的提高，進入新能源汽車產業的企業增多，國家高額補貼政策易誘發“騙補”現象。我國曾有5家新能源汽車生產企業妄圖通過非法手段騙取國家財政專項補貼，涉案金額達到10億元。

為規制財政補貼的申領發放，我國監管呈現出以下特點：

1.開展新能源汽車行業的專項督查、核查活動。2016年初，財政部牽頭組織核查新能源汽車推廣應用補貼資金的使用管理情況，核查范圍包括25個省市，共計90家新能源汽車企業。核查結果上報后，國務院及相關部門對違反規定的企業進行了處罰，甚至吊銷了嚴重違規企業。此次檢查活動雖然有效整治了企業違規使用政府補貼的現象，但抽查活動消耗了大量執法資源，加重了國家財政負擔。

2.利用信息化手段形成系統性的監管平臺。目前對新能源汽車行業的日常監管處于耗費大量的人力、物力現場檢查階段，與新能源汽車產業智能化、信息化、網絡化的特點形成鮮明反差。工信部正牽頭搭建中央政府、地方政府和汽車生產企業三級監管網絡平臺，利用信息化手段實現新能源汽車充電、運營狀態的實時監控。同時，建立整車和電池一致性抽檢制度，以遏制新型“騙補”情況。2016年11月，工信部裝備工業司發布《關于進一步做好新能源汽車推廣應用安全監管工作的通知》，要求各地建立新能源汽車的地方檢測平臺，并與國家監測平臺相銜接，實行不定時抽檢制度。

3.發揮行業監管的重要作用，形成監管合力。新能源汽車行業協會以及行業主管部門研究新能源汽車技術標準，積極制定新標準，開展產品一致性抽查等行業自檢制度。

(二)政府監管缺失的原因分析

1.補貼政策的內容不完善，企業“騙補”成本低

分析新能源汽車補貼政策的規定可知，補貼政策執行中的主體責任和問責機制尚未落實，出現行政部門權責嚴重不對等情況，導致行政機關權力尋租，企業“騙補”。部分補貼政策因設定、調整階段的任意性而影響市場正常運行。2018年，《關于調整完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》生效，補貼政策內容有所完善，提高了技術門檻要求，并且對行駛里程進行分類。然而，企業造假成本低、法律威懾不足，企業套現補貼等騙取補貼行為并不會因為補貼額降低而減少。

2.產業推廣忽視環保價值

補貼政策對新能源汽車發展具有引導和驅動作用，但政策的應用缺乏法律強制性規定，未能完全發揮法律應有的調控功能。新能源汽車是一種發展前景廣闊的環保型綠色交通工具，逐漸被消費者熟知，但也暴露出潛在的問題。例如，新能源汽車動力電池能否安全回收處理、循環利用，動力電池回收處理不當而產生重金屬污染等問題。然而，我國設立新能源汽車補貼政策的目的側重于促進該行業的推廣與發展，卻弱化了對綠色環保價值的應然追求。在促進綠色消費市場良性運行方面，我國立法缺乏有針對性的法律規定和具有可操作性的實施細則，法律法規的制定明顯滯后于市場發展。

3.補貼政策地方化傾斜

目前我國新能源汽車產業的推廣應用呈現“區域化”的特征，地方保護導致分割市場等不公平競爭現象，加速了該新能源汽車產業不均衡發展。推廣應用新能源汽車的城市相應推出了有利于本地產業發展的補貼政策，因此，在推廣名錄上對本地生產企業有所傾斜，不僅不符合公平公正原則，亦阻礙了其他生產企業進入本地市場。據此，全面推廣并加強區域間市場互通成為發展新能源汽車產業的內在需求。

4.企業社會責任不足

新能源汽車產業是我國戰略性新型技術產業，研發和生產成本高。補貼政策的“退坡”和監管缺失，無疑影響了新能源汽車生產企業積極性。某些城市實行汽車限購、限行制，針對新能源汽車推出不限號、免費停車位等便利規定，引導消費者購買新能源汽車。然而，我國新能源汽車生產技術尚不成熟，消費者維護成本高，補貼政策可能使生產企業產生惰性，不利于產業長足發展。例如，缺乏售后跟蹤評估，未形成完備的動力電池回收利用體系，導致投入使用車輛的潛在問題難以解決，企業社會責任名不副實。

三、完善新能源汽車推廣應用的監管機制

(一)以法護航：完善政策法規體系

一是加快制定《財政補貼法》。目前，新能源汽車財政補貼以政策為表現形式，但制定政策的主體沒有相應立法權限，使得新能源汽車的財政補貼制度缺乏法律制度的支撐。因此，應制定《財政補貼法》，通過專門性立法規制補貼的條件、申領發放、評估等內容。第一，規制行政行為，防止政府權力濫用。第二，規制行政相對人，對“騙補”等違法行為加以防范與懲戒。第三，完善補貼政策的上位法依據，《財政補貼法》還應在行政主體補貼政策的制定、施行等方面，對補貼政策的制定、實施、評估、退出機制等內容進行頂層設計，明確有關主體的職權和職責，促進新能源汽車補貼政策的科學化、合法化。

二是推進相關政策法規之間的協同配套。在加快制定《財政補貼法》的基礎之上，應著力于制定新能源汽車產業的行政法規。如制定《新能源汽車補貼條例》、《新能源汽車財政補貼實施細則》，同時，加強與《稅法》、《金融法》、《預算法》等法律法規的銜接，并對現行補貼政策中經過市場考驗具有可行性的、架構科學合理的部分加以吸納借鑒，促進新能源汽車補貼法律制度進一步完善。此外，應當加強新能源汽車補貼政策與其他公共政策的協同，合力實現新能源汽車產業綜合治理效果。例如，將充電站等基礎設施建設納為新能源汽車財政補貼政策重點，對新能源汽車充電企業、充電場地業主加大補貼力度，推進新能源汽車產業的可持續發展。

(二)嚴格把關：完善績效評估機制，建立健全監管機制

完善對新能源汽車企業受領補貼后的績效評估機制。新能源汽車產業是一項相對系統、復雜的工程。績效評估機制通過收集新能源汽車財政補貼政策在執行中的信息數據，并通過量化評估，提出具有專業性、針對性的解決方案，對執行過程中出現的偏差進行修正，增強補貼政策的可操作性，有利于提升政策效率，實現執行新能源汽車財政補貼政策的社會效果。為此：一是確立績效評估目標。績效評估目標是預算制定部門制定合理預算的基礎，也是直觀反映新能源汽車產業財政補貼政策效果的標準。二是科學監督績效評估。從預算與資金用途兩方面，以預算決策、預算執行、項目決策、資金使用、財務管理、項目管理、項目績效完成情況為對象進行動態性、階段性的跟蹤監督，并形成績效評估監督報告，及時糾正不足，以督促評定，也為日后總結經驗、公開信息提供必要的材料。三是健全評估事后審查機制。應對新能源汽車補貼政策績效評估結果依據、使用目的、主體等標準進行科學分類與整合，最終形成評分或評級的績效評估報告，并公示。公示后，限定一定期限收集相關主體的反饋意見，并將反饋意見進行整理匯總，對確有問題的情況進行處理。

完善政策補貼執行中的多元監管機制，共同打造公開透明的監管平臺，破除地方保護主義桎梏。第一，監管主體方面。監督重點由事前準入監督轉向事中、事后監督。以補貼政策的落實情況為抓手完善事中階段的日常監督機制，加強事后抽檢監督，推動實現“雙隨機一公開”、企業年報公示制度全覆蓋。第二，行業協會方面。不斷完善新能源汽車行業協會自律管理制度，推動新能源汽車行業標準建設和基礎設施建設，規制新能源汽車“騙補”行為，以充分發揮行業協會的服務職能。一方面，行業協會及時向會員傳遞補貼政策信息，另一方面，發揮政府與新能源汽車企業的橋梁作用。行業協會可以有效傳達政府補貼政策并督促企業落實，也可以向政府反映補貼企業訴求，進行溝通協調。此外，新能源汽車行業協會還應協助政府執行補貼政策，為補貼政策的調整提供資料數據與建議。第三，社會監督方面。為便利消費者針對有關企業在補貼政策上違法、違規問題的揭發檢舉，地方政府在補貼政策具體實施過程中，應拓寬監督渠道，公開舉報電話或設立網絡監督平臺。

(三)雙輪驅動：加快公平競爭審查，建立市場化發展機制

對補貼政策的申領發放實行公平競爭審查。新能源汽車產業蓬勃發展的同時，仍然存在著補貼政策地方保護、市場壁壘的問題，影響市場競爭秩序，不利于形成國內新能源汽車統一大市場。因此，新能源汽車財政補貼政策的公平競爭審查制度的重要性凸顯。根據2018年下半年新能源汽車地方補貼政策政府對于財政補貼的補貼對象、補貼標準、補貼程序、補貼范圍、補貼條件等具有較大的選擇權，所以在公平競爭審查中，應避免政府對于以上內容的確定出現選擇性、傾斜性，以性能、技術為導向，而不是以注冊地、地方稅收貢獻為導向。此外，一方面，確保審查主體的權威性；另一方面，還應保證審查的廣泛性與公開性，通過論證、聽證、征求意見等方式廣泛聽取意見，強化人大代表、司法機關的審查作用，彌補政府內部審查的不足。

推動建立市場驅動機制。新能源汽車這一戰略新興產業做大做強，最終還是要建立市場化的長效機制，發揮市場的決定性作用。對此，應加快推進雙積分政策：第一，積分目標上，充分借鑒美國加州出臺零排放汽車計劃的優勢經驗，每兩年定期進行政策例行審查，廣泛吸納多方主體意見，從經濟、環境等方面對雙積分政策效應進行多角度、全方位的評估，動態調整積分目標與積分政策，確保新能源汽車產業健康發展；第二，積分依據上，用銷量取代產量作為新能源汽車的積分依據，讓市場這只“無形之手”檢驗新能源汽車產產業；第三，適用范圍上，推動實現同一企業乘用車和商用車的積分核算，激發新能源汽車企業積極性。第四，制定積分轉讓、交易等工作細則，推動建立新能源汽車積分交易平臺，促進市場機制早日形成。

(四)彰顯責任：落實企業主體責任，發揮凝聚協同效應

一是科學確立新能源汽車企業信用評價標準。一方面，完善信息系統交流機制與大數據公共服務平臺，制定統一的新能源汽車企業信用標準，推動信用評級并根據信用評級結果進行分類監管，完善守信激勵和失信懲戒機制，對誠實守信的新能源汽車企業予以表彰，對失信企業進行披露。另一方面，依法查處存在騙補行為的企業。不僅要承擔相應的民事、行政乃至刑事責任，還應對其進行曝光，并通過“黑名單制度”在一定期限內限制其市場準入，甚至完全禁止進入市場，以提高違法成本，加強法律震懾力。

二是強化企業主體責任意識。新能源汽車企業應充分利用新能源汽車財政補貼的政策紅利，順應“后補貼”時代補貼政策退坡趨勢的背景，以市場和創新為導向，加大技術研發投入與力度，在掌握核心技術的基礎之上不斷加強技術創新，兼顧生態環境目標，持續提升產品市場競爭力。同時，以互聯網為依托，走多元化、科技化、可持續發展道路，深入推進品牌戰略，努力打造自主品牌。

三是配合其他主體進行補貼政策監督。首先，通過搭建內部網絡數據庫平臺對企業產品性能指標進行跟蹤，動態監控，定期跟蹤反饋，信息分類整理，及時發現并妥善解決問題。其次，可以對接中央、地方的信息數據大平臺，接受監管部門、行業協會和社會公眾的監督。最后，對于補貼發放后，新能源汽車企業可通過提交資金使用計劃書、定期報告項目進度等方式向政府進行匯報，政府可根據情況進行評分或評級，以嚴格限制后續的補貼發放。