宏觀調控行為的不可訴性探析
——從應然角度分析

一、爭議焦點歸納

(一)宏觀調控行為可訴

1.學者觀點歸納

一般認為宏觀調控行為可訴的學者，主張宏觀調控行為并不屬于國家行為，由于我國法律明文規定，法院不受理針對國家行為提起的訴訟，因而如果宏觀調控行為不是國家行為，那么便屬于可訴的范圍。在這種前提下，持該類觀點的學者通常將宏觀調控行為分為決策、執行等行為。針對這種分類，宏觀調控行為的執行行為通常都會涉及到侵害公民的權利，從公民權利保護的角度來看，這種行為應當要承擔責任，而追究宏觀調控機關的法律責任是公民可以享有的最直接的保障自己權利的方式。

顏運秋教授認為在多數情況下，宏觀調控行為一般是宏觀調控主體就某一項宏觀調控事務對不特定的相對人實施的由不特定多數人受益和受害的具有宏觀性、概括性的經濟管理行為，是一種政府經濟行為。依據宏觀調控作用對象和方式的不同，可以分為直接調控和間接調控兩種，直接調控是指對各種微觀經濟主體和各種微觀經濟活動的直接管理和干預。顏教授認為，將宏觀調控行為僅認定為決策行為的想法是存在重大的錯誤的，宏觀調控行為不僅包括決策行為，也含有執行行為，宏觀調控權是立法權和行政權合一的權力。而根據宏觀調控權的內容，顏教授指出，針對立法權可以進行違憲審查，具備條件的情況下可以設立憲法法院，提起違憲訴訟。行政權則通過訴訟的方式加以解決。①綜上，作者認為宏觀調控行為是可訴的，并且宏觀調控行為的可訴性是符合我們國家法治的要求的。

胡光志教授認為，國家行為具有高度的政治性或統治性，一般包括國防行動、軍事行動、外交活動和戒嚴、緊急狀態、總動員等。而宏觀調控行為是國家經濟職能在經濟生活中的運用，其最主要的特征是經濟性，它是國家調節和控制宏觀經濟的手段，不具有排除司法審查的必然理由。同樣，胡教授也認為宏觀調控行為并非只是單純的決策行為，還包括執行行為(實施行為)。②從本文作者的相關描述來看，其認為宏觀調控權是一種行政自決權，而行政自決權極有可能被濫用，這也就是法庭所存在的意義——防止行政自決權的濫用。

2.該觀點可商討之處

通過閱讀以上文章，筆者發現，持此類觀點的學者，在論證宏觀調控行為的可訴性時，通常都是從宏觀調控行為不屬于國家行為，該行為可以分為決策、執行等行為。而在這一過程中，學者卻往往都將宏觀調控行為認定為行政行為，將宏觀調控權界定為一種行政權力。由此可見，其在論述宏觀調控可訴性的時候都是講宏觀調控行為作為政府部門的行政行為，因而可訴。然而，宏觀調控行為是否等同于行政行為或者說屬于行政行為中的一部分？王名揚教授認為，行政行為可以分為抽象行政行為和具體行政行為，抽象行政行為是行政機關在實行行政管理時合法制定的普遍性的規則的行為，具體行政行為則是行政機關在進行行政管理活動時針對具體的事件所作的單方面處理的行為。③諸多學者認為，宏觀調控行為中的決策行為大多是以抽象行政行為作出，而執行行為則為具體行政行為。但無論是抽象行政行為還是具體行政行為均是行政機關出于行政管理需要針對行政相對人作出的行為。然而，從應然角度分析宏觀調控行為，其并非屬于行政行為。二者存在較大的差異。首先，從行為實施的主體來看，行政行為是政府部門作為主體予以實施的，其主體范圍比較寬泛，包括中央政府以及地方各級人民政府，但是宏觀調控行為的實施主體僅限于中央的宏觀調控部門。其次，從行為實施的方式來看，行政行為是強制性的行為，但是宏觀調控行為則為非強制性的，通常宏觀調控部門采取誘導的方式，來引導市場主體實行跟隨行為，而這種誘導都是非強制性的，因而對市場主體本身并不具有強制力，但是市場主體從自身利益角度出發，往往跟隨宏觀經濟的方向來調整自己的市場行為。④

(二)宏觀調控行為不可訴

1.學者觀點：認為宏觀調控行為體現了國家公共利益

也有學者認為宏觀調控行為不可訴，例如邢會強教授認為，宏觀調控權是一種決策權，不包括執行權，相應地，宏觀調控行為應當僅為決策行為，而不是執行行為。而這種決策行為更多的體現了國家行為的特征。國家行為的構成要件為“涉及重大國家利益”和“具有很強的政治性”，宏觀調控行為是中央機關提供的公共物品，涉及到重大的公共利益，任何一個國家機關作出的行為兼具政治性和法律性，而宏觀調控行為的政治性則強于法律性，因為宏觀調控失敗而垮臺的政府不在少數，因而邢教授認為宏觀調控行為是國家行為，而國家行為具有司法審查豁免的特性，因而宏觀調控行為不可訴。⑤

肖順武教授認為，首先，國家行為的政治性并不能因此認定國家行為就不具備經濟性；其次，執行性是宏觀調控行為的必然特征，否則宏觀調控的調控難以實現。作者指出，在傳統行政法領域，國家行為包括重大國家公益行為，如國家計劃的重大調整、重大建設項目的調整，而宏觀調控行為恰恰包含上述兩種行為，因此將宏觀調控行為排除在國家行為之外是并不合理的。國家行為從國家機構運用國家權力對內進行統治的角度予以理解，其具備全局性、應急性和政治性三個特征，從這個角度來看，宏觀調控行為符合國家行為的特征。⑥

2.該觀點可商討之處

邢會強教授的觀點認宏觀調控權僅為一種決策權，因而他認為凡是涉及到具體的計劃、金融、財政等政策的具體實施，此時的實施行為已經不再是宏觀調控行為了。宏觀調控行為截止于具體的政策確立之時。文章中，邢會強教授舉例了稅收政策的宏觀調控。他認為，稅收政策的決策包括對稅率、稅基等的調整，這一決策是宏觀調控權的運用，稅收宏觀調控權僅僅包括稅收政策的決策即稅法的制定和修改，不包括對稅法的具體執行。但是，此處存在一個矛盾，宏觀調控行為往往是為了應對國家的經濟變化而采取的措施，因而具有較大的波動性，即不確定性，而稅法的制定和修改已經確定，那么便已明確了新的稅率和稅基，并且是以法律的形式加以確定，法律具有穩定性和確定性，這與宏觀調控行為的不確定性存在矛盾。因而邢會強教授將宏觀調控行為僅認定為決策行為的想法仍然存在一定的問題，或者說，邢教授對決策行為的定義存在不合理。肖順武教授文章中存在的問題則是，其從行政法的角度來定義國家行為，根據國家行為的概念來定義宏觀調控行為，而宏觀調控行為作為經濟法領域中的概念，肖教授卻恰恰未從經濟法的角度來確立宏觀調控行為的特征及概念。用行政法的概念來解決屬于經濟法領域的問題，卻無疑又增加了宏觀調控行為的“行政法性”。

諸位學者之所以對宏觀調控行為的可訴性產生分歧的原因在于他們對宏觀調控行為究竟是一種什么行為存在不同的理解。接下來，筆者將從應然角度對宏觀調控行為的概念和特征對宏觀調控行為的不可訴性進行論證。

二、何為宏觀調控行為

(一)概念及范圍

宏觀調控行為是國家為了實現社會整體經濟總供給與總需求的平衡，賦予中央部門宏觀調控權根據經濟現狀采取的行為。學界有學者認為，宏觀調控主要采取三種手段，即經濟手段、行政手段和法律手段。⑦但是，筆者認為，從應然角度來看，宏觀調控手段僅為經濟手段，宏觀調控行為也僅僅是經濟行為。為何如此理解？這需要結合宏觀調控產生的經濟基礎。我國的經濟基礎經歷了三個階段，從最初的自然經濟到后來計劃經濟，以及現在的市場經濟，不同環境下國家對經濟的調整是存在不同的樣態的。自然經濟時期，以家庭生產為主要的模式，整個經濟環境下的重要特征是自給自足，在這個階段并不存在總供給與總需求一說。計劃經濟時期，國家掌握總供給，總供給決定總需求，在這個時期，總供給與總需求之間是一種強制性的平衡。并且國家對經濟采取的是管制手段，而并非是調控。市場經濟環境下，總供給與總需求被完全分割開來，必須得通過市場機制來實現二者的動態平衡，但是由于市場也存在失靈現象，導致平衡無法實現，從而造成經濟過熱或者不足，這個時候需要借助市場之外的力量來對經濟進行調控。對一國經濟最具備實力的主體便是國家，其從宏觀的角度來對經濟進行調控從而實現總供給與總需求的平衡，這便是宏觀調控。因而宏觀調控實際上是市場經濟環境下，在市場失靈時為了保障經濟的平穩所采取的輔助手段，其一定是通過市場機制對經濟發揮作用，否則便違背其產生的經濟基礎，國家那時所采取的行為也并非是宏觀調控行為。何為市場機制？市場機制由三要素構成：交換、競爭、價格。交換產生供需關系，競爭導致供需關系逐漸平衡，最終形成了平衡狀態下的價格。在這一機制下，所有市場主體的行為都是自由的，并不會由任何外在的強力迫使其作出選擇。而宏觀調控作為市場環境下的重要手段，其也必須符合非強制性的手段。而在宏觀調控的三種手段中，只有經濟手段不具備強制性，行政手段和法律手段的強制性無疑與市場機制格格不入。從應然角度來看，宏觀調控行為僅能為經濟行為。

從實然角度來看，目前我國宏觀調控政策以財政政策和貨幣政策為主，財政政策由財政收入和財政支出兩部分構成，貨幣政策主要有法定存款準備金率、再貼現率以及公開市場業務。而在這兩個宏觀調控政策中，嚴格意義上來說，真正屬于經濟手段的，只有再貼現率和公開市場業務。⑧這兩種行為，均由中央銀行作出。從這兩種行為分析，中央銀行決定了具體實施何種政策以后，具體的執行其實并沒有強制金融機構或者是其他對象來跟隨其政策，而這些受控對象為了自己的利益行為，往往選擇追隨，從而影響了市場上的貨幣總量。再貼現率一旦決定提高或者改變，那么行為便已完成，決策生效，對宏觀經濟產生影響。公開市場業務主要是發放國債，國債的數量、發行的方式如果確定，進入到國債買賣的過程中，其實是屬于私法領域，由合同法進行調整，宏觀調控法并不調整這一部分的關系。因而，在這兩種行為中，宏觀調控行為只是一種決策行為，無實際的執行行為。

(二)特征

綜上所述，宏觀調控行為作為一種決策行為，其具備以下特征：

1.從決策主體來看——中央機構

宏觀調控，顧名思義，是從宏觀角度對市場經濟進行調控，因此，能夠對宏觀的市場經濟進行綜合考慮的，只有中央機構，地方機構絕對不會是宏觀調控行為的實施主體。有學者認為，宏觀調控行為包含執行行為，將決策行為與執行行為分割開來會導致宏觀調控行為的不完整。一項宏觀調控政策經過決策而不實施那將無任何意義。⑨筆者認為，一項政策最終落實必然要執行，但是執行行為在上文已論述，并非屬于宏觀調控行為，其執行的主體就已經脫離了中央機構，宏觀調控權必須由中央掌握，而不是分屬于地方機構。一項政策的執行行為可能是行政行為(稅收征管)，也可能是民事行為(政府購買)，由此產生的爭議符合訴的要件便可訴之法院予以解決。雖然中央宏觀調控機構也是行政機構，但是在制定、決策宏觀調控政策時，該行為并非行政行為。筆者將在下文進行闡述。

2.從作用效力來看——非強制性

宏觀調控行為從理論上來看，真正屬于宏觀調控的手段的應當僅有調整再貼現率和公開市場業務。而上文所述，通過這兩種方式來進行宏觀調控的過程中，并不存在強制力，受控主體享有充分完全的自由，可以選擇追隨，也可以選擇保持現狀。但是受控主體往往缺乏對市場經濟整體的認識，在市場經濟低迷的時候，受控主體一般選擇跟隨宏觀調控部門的步伐。而這種非強制性的方式則明確區分了宏觀調控行為與行政行為的區別。行政行為帶有強制執行力，受控主體有必須履行的義務，而在這兩種方式中，受控主體卻無義務必須跟隨調整再貼現率或者是購買國債。其次，行政行為可訴是指具體行政行為可訴，抽象行政行為一般不可訴。在具體行政行為中存在具體的受控對象，但是宏觀調控行為的受控對象其實難以具體到某個公民或者機構，它通過改變市場經濟的外部環境來對市場主體的行為施加影響。

3.從調控對象來看——市場整體經濟

宏觀調控，顧名思義，是從宏觀角度對市場經濟予以調控。故而筆者認為，那些主張宏觀調控行為包含執行行為，因此地方政府能做出宏觀調控行為的說法是沒有理論依據的。地方政府促進地方經濟的發展，其著重點只在于本省或者市的經濟狀況，而宏觀調控的根本目的在于保障全國的總供給與總需求平衡，促進經濟的發展。某部分地區的快速發展并非宏觀調控的目的。正是因為宏觀調控的調整對象是市場整體經濟，因而市場整體經濟也是利益或者損害的直接承受對象。具體到個人的利益并非是宏觀調控的直接目標，個人利益絕非是宏觀調控的調控對象。

三、為何不可訴

(一)調控對象導致不可訴

上文所述，宏觀調控行為的調控對象是市場整體經濟，其作用的對象是整體，而不是通過具體的某種行政行為或者民事行為具體改變某個微觀經濟。宏觀調控行為通過改變市場的外部環境來影響市場內部的行為。因而，在宏觀調控領域，市場經濟是一個獨立的整體，不可被分割。如果認為宏觀調控行為可訴，那么從現有的訴訟方式來看，起訴主體需要從行政訴訟或者民事訴訟的角度來論證其受到了損害。而個人的損害并非是宏觀調控的目標，以個人利益受到損害為標準認定宏觀調控行為的失敗，本身便是對宏觀調控目標的誤讀。

(二)作用方式導致不可訴

宏觀調控行為是通過改變市場的外部環境來影響主體行為，從而調整市場總需求與總供給之間的關系。其通過市場機制發揮作用，而不是直接對市場主體發生作用。因而，其并非對市場造成直接的損害。從現有的訴訟機制出發，無論是行政訴訟還是民事訴訟，均要求行為與損害后果之間存在因果關系，而宏觀調控行為的間接性卻無疑造成了與損害后果之間關系的不明確性。同時，一段時間內宏觀調控行為的實施并非是單獨的，而是多個行為共同作用的結果，難以明確具體是哪個行為導致了利益的受損。

有學者主張通過建立公益訴訟的目標來對宏觀調控予以起訴，⑩放寬原告資格的方式來鼓勵相關人員針對宏觀調控提起訴訟。其中包括直接利害關系人。而宏觀調控的間接性決定了其并沒有直接利害關系人存在。但是，宏觀調控政策其實是出于維護公共利益從而對市場經濟進行調整。從這個角度來看，建立合適的公益訴訟來保障公共利益也是可行的。筆者并不排除未來宏觀調控可訴的可能性，但是現階段，宏觀調控想要通過公益訴訟來解決，仍然面臨制度性問題。

(三)損害后果導致不可訴

宏觀調控行為是對市場經濟施加一個整體影響，損害后果遍及于社會整體，而社會整體利益手段，是難以作為起訴理由的。我國著名的行政法學家王名揚教授就指出：由于在起訴的資格中，損害須具有特定性，因為能夠起訴的損害必須是特定的損害，只是一個人或一部分人受到的損害。如果損害的范圍很廣，包括全體公民在內，沒有一個人比他人受到更多的損害，大家在損害面前平等，這是一種不可分化的抽象的損害。抽象的損害不對任何人產生起訴資格。而宏觀調控行為對市場經濟作用的不可分割性導致該損害成為抽象的損害，不能對任何人產生起訴資格。因而，從損害后果的角度來看，宏觀調控行為不可訴。

從應然角度分析，宏觀調控行為是一種決策行為，宏觀調控部門決定好具體的經濟手段后，其宏觀調控行為已經完成。在政策執行的過程中，如果存在侵犯權益的現狀，如果符合訴訟法的相關規定，可以予以起訴。而這一部分已經不再是宏觀調控的范疇。筆者認為宏觀調控法其實更應當是一部程序法，嚴格規定宏觀調控部門進行政策制定過程中的權力使用。而宏觀調控政策的制定，存在不確定性，其作用的效果也是難以確定的。如果市場經濟整體效果呈平穩上升趨勢，那么個人以其權利受損起訴宏觀調控部門，那么是不具備正當性的。而如果市場整體經濟呈下滑趨勢，那么此時追究法律責任也難以平衡受到的損失，此時所要做的則應當立即修正不當的政策決定。宏觀調控行為不可訴，并不意味著宏觀調控失誤無需承擔責任。宏觀調控決策失誤將導致市場經濟的滯后甚至是崩潰，根據法治國的理念，有權必有責，此時的后果仍然需要承擔責任。但是，責任的形式不僅有法律責任，也有道德責任、政治責任等，筆者認為，由于宏觀調控行為的特殊性，其并不可追究法律責任，那么可以通過追究決策主體的政治責任來實現權責一致的法治要求。

【注釋】

①顏運秋、李大偉：《宏觀調控行為可訴性分析》，載《中國社會科學院研究生院學報》2005年第1期。

②胡光志：《論宏觀調控行為的可訴性》，載《現代法學》2008年第2期。

③王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97～99頁。

④一般認為，宏觀調控的手段包括經濟手段、行政手段和法律手段。但是從理論上來說，國家對宏觀經濟進行調控的目的是為了彌補市場失靈的不足，該行為本質上是為了保障市場經濟的正常運行。基于宏觀調控行為的這一功能，決定了宏觀調控行為的實施必須符合市場規律，也不得損害市場機制。而帶有強制性色彩的行政手段和法律手段無法準確滿足以價格為表征的市場規律，是相關機關通過強制手段賦予市場主體相關的權利義務從事某些事項。但是經濟手段則是宏觀調控部門通過對經濟現狀的分析，引導市場主體作出符合經濟現狀的市場行為，筆者認為，經濟手段更多的是從市場內部發揮作用實現宏觀調控目標，但是行政手段和法律手段則是從市場外部，強制改變市場主體行為，但是市場內部環境可能并未發生改變。因此，宏觀調控手段應當僅為經濟手段，而不含有行政手段和法律手段。

⑤邢會強：《宏觀調控行為的不可訴性探析》，載《法商研究》2002年第5期。

⑥肖順武：《質疑宏觀調控行為的可訴性》，載《經濟法論壇》2008年00期。

⑦徐瀾波：《規范意義的“宏觀調控”概念與內涵辨析》，載《政治與法律》2014年02期。

⑧財政收入主要是稅收收入，而現行的稅收法律其實是稅收征管法，屬于行政法范疇，并非宏觀調控法領域，財政支出中的轉移支付主要指的是政府撥款，政府購買則是指政府作為市場主體參與到市場經濟活動中，二者并未適用到市場機制。貨幣政策中的法定存款準備金率，更類似于行政手段，中央銀行要求商業銀行和其他金融機構繳存準備金具備強制性，否則金融機構將承擔一定的法律責任。見馮果、吳俊橋；《超越局部與個體的經濟法行為——以中央銀行宏觀調控行為為視角而展開》，載《法學雜志》2008年第3期。

⑨顏運秋、李大偉：《宏觀調控行為可訴性分析》，載《中國社會科學院研究生院學報》2005年第1期。

⑩胡光志：《論宏觀調控行為的可訴性》，載《現代法學》2008年第2期。