淺談我國地方立法滯后問題
——以鄭州市限行政策為例

(河南財經政法大學 河南 鄭州 450046)

2017年12月2日鄭州市政府發布鄭政通〔2017〕40號限行通告①，要求2017年12月4日0時至2017年12月31日24時，三環以內的所有機動車(特殊車輛除外)單號單日出行、雙號雙日出行。2017年12月29日鄭州市政府發布鄭政通〔2017〕42號限行通告②，要求自2018年1月1日起，每周工作日的7時至21時要求三環以內的所有機動車(同上)單號單日出行、雙號雙日出行。2018年11月19日，鄭州市政府發布鄭政通〔2018〕58號限行通告③，要求自2018年11月21日起至2018年12月31日止，每天7時至21時四環以內的所有機動車(同上)單號單日出行、雙號雙日出行。2019年1月1日起恢復施行鄭政通〔2017〕42號限行通告④。

鄭州市政府發布的限行通告，雖然對限行目的帶來了一定效果，但也對特定范圍內的機動車車主的財產權造成了侵犯，自2017年12月初發布至今仍受許多車主的質疑。根據我國立法法的相關規定，以政府通告的形式對公民財產權作出限制是否適宜，應先捋清限行通告的性質。

一、限行通告的性質。

從限行通告發布主體看,鄭州市人民政府作為省級人民政府,根據我國立法法等相關法律規定。既可以根據法律、法規的授權制定規章,也可以結合本市行政管理的需要制定發布決定、命令等其他規范性文件,由此,限行通告可能是規章,也可能是規范性文件。

從形式上看，鄭州市限行政策并不屬于規定、辦法、細則等一般的規章文種，也不如規章的要求具備完整的章、節、條或總則、分則、附則等體系結構，而是以通告的形式發出。從內容上看，規章應是為貫徹執行法律、法規的規定，而制定的在本轄區內行政管理需要的具體事項，這就意味著規章的制定必須有上位法的依據，實際上限行通告依據的《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國道路交通安全法》，前者只是提到地方各級人民政府為治理可以“制定規劃，采取措施”并無制定的“措施”的具體內容和要求；后者也只賦予公安機關交通管理部門在特殊情況采取限行等臨時性交通管制措施的權力，但實際上常態化的限行通告是由鄭州市政府制發的。所以說，在限行內容和要求上以及制發主體上都無法律、法規依據。據此，限行通告并不屬于地方政府規章，那么只能屬于規范性文件。

二、以規范性文件對公民的財產權作出限制，觸及的法律問題

1.侵犯車主的財產權

首先要界定一下限行措施侵犯了車主的什么權利，通過限行通告我們可以知道車主的機動車在工作日中的特定時期內不允許駕駛，顯然車子作為車主的個人財產并無異議，我國憲法第十三條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯。完整的財產權應包括：占有、使用、處分等權利，而影響其正常使用的時間段當然屬于侵犯車主的財產權一種形式。同時我國憲法也規定了，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。⑤也即是說只有為了公共利益的需要才能對公民的財產權作出限制,這是公權力介入私領域最根本性的理論依據。但是，這樣也就引申出對車主的補償問題。“無救濟則無權利”，對公民的財產權的征收、征用理應提供救濟途徑，所以長時間的施行限行措施，應當對財產權受損的機動車車主給予補償。

2.與上位法抵觸，越權無效

由我國立法法第八十二條可知⑥，規章尚且不允許對公民的財產權作出減損的規定，鄭州市的限行通告卻以規范性文件的形式對車主這一較大群體的財產權作出了明確的減損規定，顯然是鄭州市政府超越自身權限作出的抽象行政行為，沒有獲得立法授權卻又間接行使了立法權，其法律效力不言而喻。同樣基于我國立法法第八十二條，還可以推出如下結論：要對公民財產權作出減損性的規定，至少也得由地方性法規加以規定，即由設區的市的人民代表大會及其常務委員會來制定的有上位法依據的法規。限行通告的制定主體是鄭州市政府，可想而知其主體是否得當。

基于上文限行通告對車主財產權侵犯的分析，限行通告作為規范性文件侵犯了車主憲法上的財產權，與憲法發生了抵觸。通過我國立法法第九十六條規定可知，地方性法規違反上位法的規定是要被改變或者撤銷的，何況是規范性文件。

3.違背科學立法、民主立法

我國立法法第五條、第六條明確了：立法要講科學、講民主。⑦2015年立法法修訂，將立法權限下放到設區的市很大一部分考量就是區域經濟社會發展的差異性，法律應當體現人民的意志，地方立法更應如此，應當體現設區的市轄內較大多數市民的意志。雖然鄭州市限行通告作為規范性文件并不屬于法律的范疇，但是它的實施對不特定的許多車主的財產權造成了巨大影響，其重要性并不比實施某些法律帶來的后果弱，理應以市民的利益為出發點,并通過公眾參與、專家論證等制度，盡可能擴大參與主體的范圍和層次，而非簡單的一刀切，僅由政府各部門關起門來合意直接得出限行方案。

4.有與部門利益掛鉤的嫌疑

2015年公布的《立法法》較修訂之前，有一個重大進步就是取消了部門立法。因為部門立法無形中會把部門的利益法律化，塞進了很多部門的“私貨”，這就使得所立法律不能夠真實客觀地反映人民的意愿和經濟社會發展的各項要求。同樣，限行通告的起草由鄭州市政府各部門參與，尤其是交警方面，實施也主要由交警部門落實，難免有“私心”，因為違反鄭州市限行通告的車主，會被處以“扣駕駛分3分，罰款100元”的處罰。此外，筆者獲知在鄭州地區如果車主被抓拍到違反限行規定，通過某寶等第三方平臺交罰款只會收取罰款并不會扣車主駕駛分，交錢就了事，這就意味著通過罰款獲得規費收入可能與某些政府部門存在利益瓜葛。

三、地方立法滯后性的原因

1.立法經驗不足

雖然自1979 年制定《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確認了省級人大及其常委會享有地方立法權，拉開了地方立法權發展的序幕，但是只有在2015年3月第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，才賦予設區的市地方立法權。將地方立法權由“較大的市”擴大為“設區的市”，至此鄭州市作為一個設區的省會城市才獲得地方立法權。2015年至今也不過4年，鄭州市作為一個剛剛獲得地方立法權的年輕城市，其關于地方立法上的經驗確實尚缺實踐充實。

2.各個設區的市彼此觀望

機動車最早的單雙號限行可以追溯到2007年北京市奧運會的準備期間臨時的交通管理措施。隨后，蘭州、濟南等各地市陸續加入到限行大軍中，至今全國的限行城市數量達數百個之多，可謂是規模龐大。但是沒有一個城市通過地方政府的立法形式加以固定，基本上都是通告、方案等類型的非地方性法規，各地政府明知我國立法法關于規章的最高權力邊緣，依然“前有車，后有轍”的模仿出臺限行文件。試想，如果全國數百個限行城市都未出臺關于限行的地方性法規，鄭州市獨此一城先出臺，那么北京、上海等政治、金融城市又該如何看待鄭州？這是一個執政能力問題，更可能成為一個政治問題。

3.沒有強有力的外部督促機制

以規范性文件限制機動車出行，成為一個全國的普遍法律現象。雖然每個限行城市都知道其做法并不妥當，但是沒有哪個城市主動站出來通過立法手段加以修正，這對依法治國的推進是極為不利的。筆者認為，必須打破僵局，有一個途徑或可嘗試：通過行政相對人以具體行政行為提起行政訴訟附帶審查規范性文件的形式⑧，倒逼相關立法部門推動立法。而行政訴訟又有固定的審理期限，只要進入實體審查程序，就有可能通過判例的形式宣布規范性文件不合法，這樣地方政府就必須進入地方立法環節，通過地方性法規對限行進行規定，從效果上看也將會是最快的。筆者獲知河南財經政法大學的周偉教授正在以行政相對人的身份進行行政訴訟并提出了附帶審查，祝周教授的努力早日取得成果。

四、加快地方立法的建議

既然我國立法法賦予了地方政府的立法權，地方政府就應該以積極的心態拾起其在地方立法過程中角色，限行問題牽涉的問題千絲萬縷，不能簡單粗暴的以規范性文件的形式就要求廣大車主遵守。縱觀全國范圍內的限行文件，“減輕大氣污染”、“舒緩交通壓力”成為其主要目標，其實這還是要繼續論證的。以前者為例，從北京市環境保護監測中心公布的數據看，從大氣污染的來源來看，汽車尾氣的排放導致霧霾肆虐的原因比重較大。⑨但是北京地區并不能代表全國，各地有各自的差異，需要實地檢測得出結論。以后者為例，有的限行城市經濟發達、城市居民較為富裕，限行政策并不能阻擋其多購買一輛機動車來抵消其個人的駕駛需求。如此說來交通壓力能否舒緩不好說，大氣污染能否減輕也尚待論證。所以，地方立法應加快推進，讓設區市的人民自己決定是否進行限行、如何限行，這也是推進法治現代化的應有之義。

【注釋】

①參見《鄭州市人民政府關于實施機動車單雙號限行的通告》(鄭政通〔2017〕40號)

②參見《鄭州市人民政府關于實行機動車限行措施的通告》(鄭政通〔2017〕42號)

③參見《鄭州市人民政府關于實行機動車單雙號限行措施的通告》(鄭政通〔2018〕58號)

④同上。

⑤我國憲法第十三條：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。

⑥我國立法法第八十二條：沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

⑦我國立法法第五條：立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。

我國立法法第六條：立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

⑧我國行政訴訟法第五十三條：公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。

前款規定的規范性文件不含規章。

⑨周偉.論我國環境監管瀆職失職問題及其解決思路[J]，學習論壇，2016(7):72.