改革開放以來的慈善法制建設(shè)研究

(聊城大學(xué) 山東 聊城 252500)

一、改革開放以來慈善法制建設(shè)的回顧

(一)發(fā)展歷程

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，包括社會(huì)弱勢(shì)群體的增加等社會(huì)問題隨之凸顯，加之政府財(cái)力有限，迫使其將目光投向民間。在此背景下，國務(wù)院相繼頒布了《基金會(huì)管理辦法》《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》等以慈善組織建構(gòu)為內(nèi)容的慈善立法。1993年10月通過了紅十字會(huì)法以專門規(guī)范紅十字會(huì)這一慈善組織，保障其依法履行職責(zé)。中華慈善總會(huì)于1994年2月24日成立，標(biāo)志著中國慈善事業(yè)走上了正軌。值此之際，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了一篇特殊的社論——《為慈善正名》①，翻開了我國慈善事業(yè)發(fā)展的新篇章，是慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1999年實(shí)施的公益事業(yè)捐贈(zèng)法，對(duì)捐贈(zèng)和受贈(zèng)、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理、法律責(zé)任等慈善捐贈(zèng)問題作了原則性規(guī)定，成為我國慈善立法的標(biāo)志性成果。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中共十六屆四中全會(huì)首次將“慈善事業(yè)”納入社會(huì)保障體系，極大提高了慈善事業(yè)的地位。2016年，慈善法的正式實(shí)施使我國的慈善事業(yè)有了基本法的規(guī)范，為我國慈善事業(yè)發(fā)展法治化奠定了基石，在我國慈善事業(yè)發(fā)展過程中具有里程碑作用。此后，基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(民辦非企業(yè)單位)三大條例相繼修訂，地方政府也在逐步完善相關(guān)配套措施，我國的慈善法律體系得到進(jìn)一步健全和完善。

(二)成就

1.慈善事業(yè)基本法的頒行。2016年3月16日，十二屆全國人大四次會(huì)議上表決通過的慈善法，是我國首部規(guī)范慈善事業(yè)的基本法律，開啟了我國以法促善新時(shí)代。慈善法的正式實(shí)施，為我國慈善領(lǐng)域的法律建設(shè)確立了基礎(chǔ)性的框架，肩負(fù)起構(gòu)建整個(gè)慈善法體系的重任，是我國慈善事業(yè)發(fā)展新階段法治化的奠基石，為我國慈善事業(yè)健康快速發(fā)展注入新的活力與生機(jī)。

2.慈善組織認(rèn)定制的確立。關(guān)于慈善組織的界定，慈善法明確規(guī)定采取登記制與認(rèn)定制，即新設(shè)組織可以直接申請(qǐng)登記為慈善組織，也可以先登記為一般社會(huì)組織，待條件成熟時(shí)再申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織，本法公布前的非營利性組織可以申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織。

3.慈善稅收法律體系基本建立。稅收激勵(lì)是對(duì)慈善活動(dòng)和慈善組織發(fā)展規(guī)范化的主要激勵(lì)手段，是慈善立法不可回避的問題。因此，慈善法呈現(xiàn)給我們的是包括慈善組織、慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠等方面在內(nèi)的，較為全面的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。

4.完善了慈善信托制度。慈善信托具有創(chuàng)設(shè)和運(yùn)營成本低、靈活性強(qiáng)等制度優(yōu)勢(shì)，能夠更好的滿足捐贈(zèng)人的需求，豐富公眾參與慈善事業(yè)的路徑和模式。信托法首次規(guī)范了公益信托，并在慈善法中單獨(dú)成長，從而完善了慈善信托制度，明確了慈善信托的備案制度，確定受托人的范圍，明確受托人、監(jiān)察人的權(quán)利和義務(wù)，明確慈善信托備案的效力與稅收優(yōu)惠掛鉤等，全面激活了信托制度在慈善領(lǐng)域的應(yīng)用。

二、當(dāng)前我國慈善法制建設(shè)存在的問題

(一)慈善組織權(quán)利保護(hù)不健全。慈善法中關(guān)于慈善組織的條文大都規(guī)定了慈善組織的義務(wù)，并采取嚴(yán)格的規(guī)制手段，但是對(duì)于慈善組織權(quán)利的規(guī)定相對(duì)缺乏，尤其是特別需要保護(hù)的名譽(yù)權(quán)等并未涉及，缺乏對(duì)慈善組織的柔性關(guān)懷。慈善法不僅要站在規(guī)制的角度對(duì)慈善組織的行為進(jìn)行引導(dǎo)，更要避免由于對(duì)慈善組織的過于規(guī)制而忽視對(duì)慈善組織正常權(quán)益的保護(hù)。

(二)慈善募捐監(jiān)管法律體系不全面。慈善法雖然以專章的形式規(guī)定了慈善監(jiān)管制度，相交之前有了質(zhì)的飛躍，但仍有不完善之處。一方面，缺乏專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由政府主管部門和行業(yè)自律組織完全承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，勢(shì)必導(dǎo)致監(jiān)管不到位等問題；另一方面，捐贈(zèng)人對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是世界各國慈善監(jiān)管的普遍做法，但我國慈善法并沒有規(guī)定捐贈(zèng)人可以對(duì)募捐活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。

(三)慈善服務(wù)實(shí)踐存在顯著問題。一方面，慈善服務(wù)發(fā)展的外部政策文化環(huán)境有待優(yōu)化。伴隨慈善服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，雖然政府部門進(jìn)行了法律政策調(diào)整和體制改革，但慈善服務(wù)的法律政策環(huán)境仍尤待完善；同時(shí)，支撐慈善服務(wù)事業(yè)發(fā)展的積極包容的公益慈善文化尚未形成，學(xué)者王名也指出，當(dāng)前我國以慈善服務(wù)為業(yè)、為職、為生的更是少數(shù)，并常常得不到理解和支持，談慈善服務(wù)就談不得高薪，談慈善服務(wù)就不能提成本。②慈善服務(wù)并沒有被提升到一個(gè)專業(yè)的領(lǐng)域來認(rèn)識(shí)，這非常不利于慈善服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。另一方面，缺乏足夠的專業(yè)人才和資金支持。慈善服務(wù)從業(yè)人員普遍缺乏慈善服務(wù)領(lǐng)域的能力、經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，同時(shí)服務(wù)型慈善組織資金來源單一且缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，嚴(yán)重制約了慈善服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

三、完善慈善立法，推動(dòng)慈善法制建設(shè)進(jìn)程

(一)健全慈善組織權(quán)利保護(hù)制度。民法總則規(guī)定：“法人、非法人組織享有名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等權(quán)利。”而慈善組織是公益性的，有社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)，所以屬于非企業(yè)法人。名譽(yù)對(duì)于慈善組織非常重要，名譽(yù)不好的慈善組織沒有生存的空間。慈善組織作為慈善活動(dòng)的主體，應(yīng)與捐贈(zèng)人、受益人平等的享有名譽(yù)權(quán)或榮譽(yù)權(quán)。因此，慈善法作為規(guī)范慈善事業(yè)的基本法，應(yīng)該均衡的分配他們各自的權(quán)利義務(wù)，明確慈善組織的名譽(yù)權(quán)以及對(duì)惡意侵害慈善組織名譽(yù)的相關(guān)行為進(jìn)行處罰。立法應(yīng)將公民正常合法地履行監(jiān)督權(quán)的行為與惡意侵害慈善組織名譽(yù)的行為區(qū)別開來，并嚴(yán)厲處罰惡意侵害慈善組織名譽(yù)的行為。

(二)完善慈善募捐監(jiān)管法律制度。一方面，建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。現(xiàn)行慈善法并未規(guī)定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管才是最中立和客觀地監(jiān)管方式。因此，為了健全慈善募捐監(jiān)管體制，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，通過對(duì)慈善組織的內(nèi)部治理、信息披露的內(nèi)容和募捐方案進(jìn)行考核，向社會(huì)發(fā)布評(píng)估報(bào)告，捐贈(zèng)者根據(jù)評(píng)估報(bào)告選擇自己信賴的慈善組織進(jìn)行捐贈(zèng)。另一方面，明確利益相關(guān)方的監(jiān)督。慈善募捐涉及多方主體，即慈善募捐過程中的利益相關(guān)方，捐贈(zèng)人的監(jiān)督可以促使慈善組織加強(qiáng)自身管理，高效運(yùn)作所募集的善款，避免滋生腐敗現(xiàn)象；受益人同樣享有監(jiān)督的權(quán)利，主要體現(xiàn)在受助人在受助過程中是否享有募捐善款用途所規(guī)定的援助標(biāo)準(zhǔn)。

(三)落實(shí)慈善服務(wù)制度。首先，政府應(yīng)當(dāng)配套相關(guān)慈善服務(wù)管理規(guī)定，包括慈善服務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、慈善服務(wù)的監(jiān)管和評(píng)估條例等，同時(shí)也要明確政府購買慈善服務(wù)的范圍、對(duì)承接政府購買服務(wù)的慈善組織的稅收優(yōu)惠政策等，確保政府對(duì)慈善組織開展的慈善事業(yè)進(jìn)行有效的管理；慈善組織也要完善自身的財(cái)務(wù)管理制度、組織人員的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)等，以加強(qiáng)自身能力建設(shè)，從而提供高質(zhì)量的慈善服務(wù)。其次，在服務(wù)型慈善組織的資金來源方面，借鑒西方國家慈善組織的經(jīng)驗(yàn)，允許慈善組織通過開展?fàn)I利性慈善服務(wù)活動(dòng)，獲得合理的收益，進(jìn)而推進(jìn)慈善服務(wù)事業(yè)的發(fā)展；在慈善服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展方面，應(yīng)該重視社會(huì)工作者的作用。伴隨慈善服務(wù)涉及的領(lǐng)域越來越精細(xì)化以及慈善服務(wù)事業(yè)嚴(yán)重缺乏專業(yè)人才的現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)該將社會(huì)工作人才納入慈善服務(wù)事業(yè)之中，大力發(fā)揮社會(huì)工作人員的專業(yè)性，從而促進(jìn)慈善服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展。

【注釋】

①孫月沐.為慈善正名[N].人民日?qǐng)?bào)，1994年2月24日.

②王名.中國公益慈善：發(fā)展、改革與趨勢(shì)[J].中國人大，2016，(7)：43.