我國農貿市場的地方立法研究

(揚州大學 江蘇 揚州 225000)

農貿市場是我國居民日常生活的重要保證設施。近年來，全國各地都加強了對農貿市場的管理與建設。當前各地實行的農貿市場管理立法對于其農貿市場的管理發揮了重要作用。經過數十年的發展，農貿市場管理面臨的形勢已有所變化。農貿市場整體趨向規范化，但建設和管理體制改革的成果仍然需要通過立法予以總結和鞏固。與此同時，農貿市場管理中也暴露出一些新的問題，表明現行的管理辦法在制定和實施中存在著一定的缺陷和問題，需要修正與完善。農貿市場管理依據的法規是農貿市場發展基礎和運行保障，因此，在農貿市場提檔升級的背景下，我們從法規政策角度研究農貿市場有助于改善民生，提高居民生活水平。

一、我國有關農貿市場的立法現狀

(一)國家層面的農貿市場立法現狀

當前，我國還沒有一部國家層面的專門的有關農貿市場的立法。因為農貿市場大多是由地方管理，地方性立法較多。而在我國已頒布實施的其他法律中，能找到與農貿市場管理相關的依據。比如農貿市場中銷售食品要遵守《中華人民共和國食品安全法》，國務院及其部門也制定了《城鄉集市貿易辦法》《商品交易登記管理辦法》《市場衛生管理辦法》等辦法。農貿市場管理也牽扯著工商監管、消防、衛生等眾多相關部門。

(二)地方層面的農貿市場立法現狀

地方上有關農貿市場的立法相對較為豐富。全國各地設區的市都相應頒布了農貿市場管理辦法或管理條例。如《揚州市區農貿市場管理辦法》、《徐州市區農貿市場管理條例》等。這些地方農貿市場條例施行多年，在實際運用著逐漸發現存在著諸多問題。如農貿市場的定義混亂、管理機構過于等問題，不能對有效全面管理農貿市場提供支持。地方農貿市場立法主要存在以下方面的問題：

(1)對于農貿市場的定義混亂。這是地方立法存在的問題。不同地方的立法對農貿市場的定義都有所不同。《揚州市區農貿市場管理辦法》第一章第二條規定:“本辦法所稱農貿市場市指由開辦者提供固定場地、設施，經營者進場進行集中和公開交易農副產品，并經工商行政管理部門登記注冊的交易市場。”《徐州市區農貿市場管理條例》第一章第三條規定：“本條例所稱農貿市場，是指依法設立，有固定場所與設施，專門用于農副產品交易的市場。”，沒有規范的定義，容易產生農貿市場管理的真空地帶。

(2)某些條款過于抽象，執行時缺乏可操作性。例如《徐州市區農貿市場管理條例》規定，在描述設立農貿市場應當符合的條件時加上了“法律、法規規定的其他條件”。首先，農貿市場的條件在農貿市場的定義中就已經有所介紹，而又單獨設立一條這樣的條款略顯多余。并且加上這樣的兜底性條款，在本身農貿市場使用的法律就很多很雜的情況下，到底有多少“其他條件”，很難說清楚。

(3)管理機構過于分散，不利于對農貿市場的管理。農貿市場的管理部門，大多數地方立法中就有所顯現。如《徐州市區農貿市場管理條例》規定，市商務行政管理部門負責農貿市場建設和管理的組織、協調、指導和監督工作；工商行政管理部門負責農貿市場經營行為的監督管理；城市管理行政管理部門負責農貿市場市容與環境衛生的監督管理以及占道經營的查處。農貿市場是一個覆蓋多部門的綜合體，立法規定了眾多部門都有職責參與管理。倘若各部門之間沒有協調機制，而只是分散管理，部門之間存在著利益之爭，往往從本部門利益出發，而不是從農貿市場的發展去出發，這樣不利于農貿市場的管理。

(4)對于農貿市場中出現的違法違規行為處罰條款不完善。有關農貿市場的地方性法律法規都基本上明確了禁止性的行為。但當出現違反者后，如何處罰，作出什么樣的處罰很少有明確的規定。這也是市場經營者與市場管理者出現矛盾的地方。通過調研，確定出相應的處罰標準有利于維護農貿市場平穩運營。

(5)對農貿市場運行過程中出現的新問題準備不足。如何加強農貿市場內證照管理；如何明確市場公益性定位，解決科學規劃布局、隨性分割銷售、擅自改變用途的問題；如何科學處理市場外“場外場”問題；如何明確市場主辦單位的主體責任，解決部分市場存在的“重收益、輕管理”問題等都是農貿市場運營過程中出現的新問題，也都是不可避免的。通過地方立法解決這些問題，也具有現實意義。

二、農貿市場地方立法的對策與建議

當前的農貿市場地方立法，需要在原有基礎上對照當前的發展形勢以及出現的問題予以修改。在運用法治對策是，需要抓住幾個關系。第一是管理與發展的關系。推進農貿市場提檔升級是第一目的，有秩序有目的的管理是農貿市場持續建設的保障。第二是剛性與柔性的關系。在處理所出現的問題時，既要有禁止的剛性規定，也要有建議、鼓勵等柔性手段。這樣能避免一刀切的處罰，造成經營者與管理者的矛盾。第三是內部管理與外部管理的關系。各行政部門的管理責任實際上是外部管理，而農貿市場的開辦者的管理屬于內部管理。這兩種管理之間相互聯系也有各自的管理特點。第四是各部門之間的協調關系。農貿市場的地方立法不單單要規定各部門的職責，更要規定各部門之間的協調機制。處理好這四個關系，才有利于農貿市場的良好發展。

(一)開展調研論證，明確農貿市場定義與界限。在地方性辦法條例中，明確農貿市場的定義，將市場上出現的類似于農貿市場形式的場所也包含于內，這有利于有關部門展開全面監管，保證居民的生活。這也避免出現農貿市場管理的“真空地帶”，通過法律的界限將其收緊。

(二)減少抽象性條款，精細化明確化。地方性農貿市場的立法，主要用于保障有關部門的執法，以及開辦者與經營者的適用。農貿市場的經營者也包含著許多文化程度不高的公民。

(三)明確協調機制，統籌各管理部門。農貿市場的管理涉及多個管理部門，通過地方性立法明確相關責任，并設立相關的協調機制，能避免執法的分散化。

明確處罰性條款，適當準確根據違反禁止性規定行為的危害程度，加入相應的處罰性條款，一方面既能規范經營行為，另一方面也能規范管理者的管理行為，避免產生因為處罰尺度不一的問題造成的矛盾。

三、總結

農貿市場與社會大眾的生活息息相關，維護農貿市場的規范管理，為消費者打造美好舒適的消費環境，提升市場內農副產品的質量安全，讓居民可以便捷、安心地購買和使用日常食品，不僅符合我國打造服務型政府的基本理念，促進政府不斷優化的服務社會大眾的水平，而且還有利于提升政府工作的公信力和居民的生活滿意度。因此，通過對農貿市場地方立法的研究既能加強對居民的“菜籃子”的保障，還能保持法律法規的與時俱進，體現立法的科學性，最終能夠完善地方政府社會治理體系，提升依法社會治理的能力。