“營改增”后地方主體稅種構建研究

(西北師范大學 甘肅 蘭州 730070)

近年來，我國地方稅收入不斷增加，占GDP的比重也在不斷升,2017年已經達到了 17.5%，說明我國地方稅收入持續增長。地方稅收入占本級財政支出的比重從2012的44.15%年的下降到 2017年39.59%，說明地方稅收入在平衡地方收支上所發揮的作用開始減弱。同時，地方稅收收入占本級財政收入的比重逐年減小，而非稅收入占財政收入的比重呈現出上升的趨勢，這可能是以費代稅、土地財政或非正規方式舉借地方債的結果。因此,確立地方主體稅種,完善地方稅體系對于平衡地方財政收支、規范地方政府融資行為具有重要意義。

構建方案：

一、增值稅方案

隨著“營改增”的完成，我國地方稅進入了大共享時代。基于營業稅徹底退出歷史舞臺，地方主體稅種缺失。基于共享稅中的增值稅在地方稅系挑大梁的現實，改革增值稅，將其培育成我國地方主體稅種是個理想的選擇方案。

我國增值稅采取的是以生產地為原則的分配方式。但是這種分配方式的最大的劣勢在于造成了稅收收入和稅源的背離，有違稅收的公平原則，而且扭曲了地方政府的行為，促使地方政府盲目投資，不利于經濟結構的調整，經濟方式的轉變。鑒于此，可以考慮如下改革方案：

首先改變增值稅的分成比例，將其央地分成比例改為4:6，然后以消費地原則分配，即改革后的地方獲得增值稅收入=(當地消費品總額/全國社會消費品總額)×國內增值稅總額×60%

方案評價：第一，將增值稅這種共享稅作為地方稅的主體稅種的選擇與我國當下的經濟發展水平是是相協調的。我國作為發展中國家，人民的財富積累還 較少，而商品流轉較多，征收商品稅為政府籌集財政收入是合理的。第二，此方案僅僅是改變了稅收的分成方式，并沒有增加新稅，不僅與我國構建稅制所要遵循的保持宏觀稅負穩定的原則是是吻合的，而且并沒有增加居民的稅負，社會阻力較小。第三，此方案不但改善了中央和地方的財力關系，而且縮小了地區間的財力差距，有助于建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。第四，此方案改變了對地方政府的激勵，使地方政府由重投資改為重視消費，由為企業服務轉向為居民服務，由追求經濟數量改為追求經濟質量，有利于轉變經濟增長方式，促進國家治理的現代化。

綜上，短期內改變增值稅的分配方式的方案是可行的且科學的。

二、零售稅+個人所得稅方案

以零售稅作為地方主體稅種。以開征零售稅為核心的分稅制改革方案為:一是在商品進入零售環節之前，繼續開征增值稅，同時降低增值稅稅率，二是在商品進入零售環節之后，取消增值稅，按商品價格的一定比例征收零售稅，并將零售稅全額作為地方稅;三個人所得稅全額作為地方稅，企業所得稅全額作為中央稅。

方案評價：

第一，從籌集的稅收收入來看稅收收入，零售稅可以作為地方稅的主體稅種。2017全國社會零售品銷售總額為366261.6億元，若以6%的稅率計算，零售稅為21975.70億元。2017企業所的稅中央分得20422.79億元，地方分得11694.50億元，個人所得稅中央分得7180.73億元，地方分得4785.64億元。2017地方稅收總額68672.72億元。按以上方案地方在改革后獲得的稅收總額為86134.65億元，零售稅的占比為25.51%。隨著居民生活水平的提高，零售稅的稅額有望持續增加，能夠為地方政府提供穩定的稅收收入。第二，從整體上看，此方案兼顧了中央和地方的利益，中央和地方的財力沒有較大的波動，改革阻力較小。但需要考慮的一點是，此方案有可能加重民眾的生活負擔，可以考慮適當降低零售環節前的增值稅稅率，并且對民眾的常用生活品予以低稅率或者免稅。第三，有利于轉變經濟增長方式。企業所得稅劃為中央稅，零售稅改為地方稅，改變了對地方政府的激勵，使地方政府由重投資改為重消費。在經濟下行的嚴峻形勢下，將消費作為經濟增長點，不但可以助力我國經濟轉型，而且可以轉變政府職能，使政府變為服務型政府，促進國家治理的現代化。第四，征管難度較大，開征新稅對稅務部門的征管能力提出了較高的要求。當前我國稅收征管信息化程度不高，政府控稅主要通過管理發票解決，而零售稅的開征在零售環節，涉及的納稅主體分散，極易導致偷稅漏稅，這無疑加大了征稅成本。第五，零售稅作為間接稅，具有累退行，有可能加大收入差距，不利于社會公平的實現，有違以人為為本的發展理念。

綜上所述，零售稅的開征需要穩步推進。可在加強稅收信息化建設的基礎上，向民眾普及稅收知識，降低征稅成本，提高稅收遵從，只有這樣才能有效籌集到稅收收入，發揮零售稅的主體稅種作用。因此，可將零售稅方案作為構建主體稅種的中期方案。

三、企業所得稅方案

首先，對中央與地方企業所得稅收入分配進行重新調整。不實行所得稅分享的鐵路運輸(包括廣鐵集團)、國家郵政、中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業，全部作為中央財政收入。除上述企業外，其他企業的企業所得稅收入不實行分享，全部作為地方財政收入。然后，建議企業所得稅按屬地原則在生產核算地繳納。改變現行的總分機構稅款分配政策，分支機構的利潤應繳納的企業所得稅全部在當地預繳。最后，可以將企業所得稅作為地方稅，個人所得稅作為中央稅，調整中央和地方的增值稅分成比例為6:4。

方案評價:

第一，以2017年數據為例，改革后中央獲得的企業所得稅的規模為2881.04億元，地方稅規模為75791.01億元，占國家稅收總額的52.49%，地方得到全部的企業所得稅29236.25億元，占地方稅收總額的38.57%。顧及了各方的利益，改革后的稅收格局，基本上維持了改革前的局面。企業所得稅作為主體稅種，完全可以為地方提供穩定的收入來源。第二，對將企業所得稅是否適合作為地方稅的主體稅種的爭論主要存在于稅收競爭方面，稅收不能妨礙構建統一大市場這個目標的實現，要讓市場在資源配置中發揮決定性作用。如果把企業所得稅作為地方稅，地方政府會充分利用這個稅收杠桿刺激當地經濟發展，從局部看有利于當地經濟發展。但是從全局看，會激發惡性稅收競爭，會導致地方保護主義和市場分割局面，因此企業所得稅就不適合作為地方稅。但隨著國家稅務局和地方稅務局的合并，中央明顯加強了稅收征管權，中央集中稅收征管權，降低了地區間橫向稅收競爭程度。而且企業所得稅稅基相對穩定，流動性也較弱，企業選擇落戶會考慮到稅收因素，但稅收因素，僅是其中的一小部分，他們更看重的是當地經濟發展環境與資源稟賦狀況，一旦落戶，短期內搬遷的可能性較小，不會因為地方征稅而迅速改變登記注冊地或是轉移實際管理機構。第三，企業所得稅符合受益原則，較重的稅負可以通過較好的公共服務所抵消，不易引起稅基向稅負較低的地方轉移。第四，有利于轉變經濟增長方式，激發地方政府的積極性。現在的經濟政策是穩增長、調結構、轉變經濟增長方式。各個地方可以針對各自的優勢，響應國家的調整產業結構的方式的號召，激發他們發展當地特色產業的積極性，把企業所得稅放在這樣的大的經濟環境下，即使稅收競爭的存在不可避免，假如稅收競爭的正面影響大于負面影響，作為地方主體稅種是可行的。

四、房產稅方案

房產稅的征稅對象為房屋，稅基具有非流動性，不易引發不同地區因爭奪稅基而引起的稅收競爭；納稅人所繳納的稅收與其享受的公共產品和服務是對稱的，符合受益原則；隨著城市化的進行，民眾對房產的需求越來越大，房地產交易會更多，房產持有者越多，持有環節的房產稅可以為當地政府提供穩定的收入來源；持有環節的房產稅屬于直接稅，擴大房產稅的征收，提高了直接稅的比重，有利于稅制結構的優化。因此，房產稅最適宜作為地方稅的主體稅種。

2017年，房地產稅占地方稅收收入的比重分別為3.79%。即使將來全面開征房產稅，在當前經濟社會運行背景下，房產稅的設計也一定是低稅率和較大免征范圍的結合，因此在一段時間內，房產稅的收入規模增長依然有限，在地方稅的構成中比重較小，不適合作為地方稅的主體稅種。

改革現行的房產稅，方案如下：

首先，合并各稅，清費正稅。目前房地產稅制復雜、存在重復征稅和稅負不公問題，應將現有的與房地產相關的土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和契稅合并，設置新的房產稅。同時，清理房地產在開發、流轉、保有環節的各項不合理收費，清費正稅，減輕納稅人負擔。然后，擴大房產稅的征稅范圍。建議改變現行房產稅以是否經營、出租為征稅依據的做法，將非生產經營性房產納入房地產稅征稅范圍，從而體現稅收公平，促進房產資源的合理利用。

最后，改革房地產稅的計稅依據。改變現行房產稅按以房產余值計稅的做法，以房產的市場價值或評估值(包括土地價值)計稅，更加體現計稅科學、公平、合理。

方案評價:

第一，以2017年的數據為例，改革后的房產稅的規模占地方稅的23.94%，可以作為地方稅的主體稅種。第二，若將與房產稅與其他相關稅種整合，合為房地產稅，這里面也有兩方面的問題，如契稅、土地增值稅城鎮土地使用稅等，各個稅種的開征目的各不相同，只是簡單地合并，并不能有效發揮各個稅種各自不同的調控作用。第三，為了準確掌握房地產市場價值，還應當建立和完善房地產產權登記制度、房地產評估制度，建立專門的房地產評估機構與配備專業評估人員，確保評估價格的合理、合法性。相對于發達國家，發展中國家稅務當局的稅收征管在稅收征管立法體系建設、涉稅信息獲取等方面存在缺陷；其次，發展中國家的社會環境和納稅人特征存在欠缺。社會的遵從成本較高，開征新稅難免會引起納稅人的抵觸情緒，不利于稅制改革的開展。

由上述可知，房產稅短期也難以成為地方主體稅種，但從遠期來看，隨著合理的房產稅制的設計、開征技術條件的日益成熟、制度環境的逐步改善，房產稅收入會有所增加，可以將其打造為地方主體稅種。

地方主體稅種短期內以增值稅或者企業所得稅為主；中期內以零售稅為主；長期內以房產稅為主。