我國農(nóng)村公共物品供給問題的對策研究

(電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

一、農(nóng)村公共物品的含義及范圍

按公共物品對農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)所起的作用來劃分，農(nóng)村公共物品應(yīng)包括：①可持續(xù)發(fā)展類公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防護(hù)林建設(shè)，生態(tài)保護(hù)、民兵、計(jì)劃生育、社會福利、基礎(chǔ)教育等①；②農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展類公共物品，如道路、水利設(shè)施、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息平臺建設(shè)、行政服務(wù)、治安等；③農(nóng)村社會基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品，如飲水、文化設(shè)施、廣播電視、用電、通信、衛(wèi)生防疫等，這類公共物品供給水平的高低，直接反映了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平。按是否同時具備消費(fèi)的非排他性和非競爭性劃分，可將公共物品分為農(nóng)村純公共物品和準(zhǔn)公共物品。第一種分類方法中，第①和第②類基本上屬于純公共物品，第③類屬于準(zhǔn)公共物品。

二、農(nóng)村公共物品供給在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要意義

公共物品也被稱為公共品、公共產(chǎn)品等。農(nóng)村公共物品是指農(nóng)村地域范圍內(nèi)用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活公共需要的各類物質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)，具有一定的“非排它性”和“競爭性”的特征。農(nóng)村公共物品是相對于農(nóng)村私人物品而言，一般可分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品、農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在我國農(nóng)村，農(nóng)民是弱勢群體，對公共物品具有強(qiáng)烈的依賴性，而且隨著農(nóng)業(yè)市場化程度的提高，這種依賴性越來越強(qiáng)。另外，農(nóng)業(yè)是典型的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，面臨市場和自然雙重風(fēng)險，農(nóng)業(yè)的自然特點(diǎn)導(dǎo)致了它作為一個獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)部門很難與其他產(chǎn)業(yè)相抗衡，這種特殊性決定了農(nóng)村對公共物品的強(qiáng)烈依賴。

當(dāng)前，落實(shí)農(nóng)村公共物品的有效供給成為新農(nóng)村建設(shè)的突破口之一，是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的基本條件。首先，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量和效率。可以降低私人產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲藏、銷售和決策等成本，提高農(nóng)村私人產(chǎn)品的競爭力。同時可以有效地改變農(nóng)業(yè)弱質(zhì)與弱勢的局面，降低農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性波動，提高農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性。其次，有利于農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對農(nóng)村公共物品具有很強(qiáng)的依賴性，農(nóng)村公共物品的提供成為影響農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。再次，促進(jìn)新階段農(nóng)民生活走向?qū)捲５目陀^需要。公共物品的供給是居民生活綜合質(zhì)量水平的主要標(biāo)志。

三、我國當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給狀況及成因

保障農(nóng)村公共物品有效供給，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)工作和重要任務(wù)。然而，目前農(nóng)村公共物品的供給總體狀況不僅表現(xiàn)在總量上的供給不足,而且存在供給結(jié)構(gòu)上的不合理。我國由于長期不重視對農(nóng)村公共物品的供給，造成了農(nóng)村公共品的嚴(yán)重短缺。與“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”相對應(yīng)，我國公共物品的供給也是“二元結(jié)構(gòu)”，公共物品的供給在我國城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅數(shù)量短缺而且質(zhì)量低下。一直以來，公共物品供給的城市化傾向都相當(dāng)明顯。城鎮(zhèn)居民充分享受財(cái)政投資或補(bǔ)貼的各種公共設(shè)施和社會保障，而農(nóng)民主要靠自己解決公共物品的供應(yīng)，自己承擔(dān)養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等費(fèi)用。總之，農(nóng)村公共物品的供給滯后，質(zhì)量低下，總量嚴(yán)重不足，在總體上并不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。同時，在農(nóng)村公共物品的提供上實(shí)行的是與其基本生活物品“自給自足”型一樣的供給制度，農(nóng)民所需的公共物品在很大程度上是由農(nóng)民自己承擔(dān)。而農(nóng)村公共物品是用于滿足農(nóng)村公共需要，由農(nóng)民集體分享，在消費(fèi)上具有非競爭性與非排他性的特征。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人假設(shè)”理論看，每個農(nóng)民都是從利己的動機(jī)出發(fā)，都以自己的利益最大化作為目標(biāo)，都有“搭便車”的動機(jī)。這必然使得農(nóng)民對投資農(nóng)村公共物品的積極性不高，于是出現(xiàn)了市場在配置農(nóng)村公共物品領(lǐng)域的“失效”。正是因?yàn)檎?cái)力不足，農(nóng)民投資農(nóng)村公共物品的積極性也不高，導(dǎo)致了農(nóng)村公共物品供給在總量上的嚴(yán)重短缺。現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共物品的不足不僅表現(xiàn)在總量上的供給不足，而且表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上的不合理，農(nóng)民真正迫切需要的公共物品難以提供，農(nóng)民不需要的公共物品卻供給過剩，這種結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀在一定程度上影響了“三農(nóng)”問題的解決。現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共物品供給不適合農(nóng)村的實(shí)際需求，基本上仍然沿用人民公社時期的自上而下的供給決策機(jī)制，對農(nóng)民的需求偏好和個體差異并沒有太多重視，農(nóng)民無法行使自己的權(quán)利。農(nóng)村公共物品的供給行為受地方政府部門決策者的政績考核、職位升遷和追求利益等諸多因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給的結(jié)構(gòu)失調(diào)和需求偏離。一方面，強(qiáng)制性地供給了農(nóng)民不需要的行政性公共產(chǎn)品，如與上級政府各種“評比、達(dá)標(biāo)”等活動相關(guān)的非生產(chǎn)性的行政性公共物品供給極度膨脹，造成了資源的極大浪費(fèi)；而另一方面，一些農(nóng)民急需的生產(chǎn)性的和農(nóng)戶消費(fèi)性的農(nóng)村公共物品的供給則捉襟見肘。導(dǎo)致我國農(nóng)村公共物品供給出現(xiàn)了多數(shù)公共物品的供給不足與少數(shù)公共品的供給過剩并存的狀況。另外，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了，由沉重稅賦引發(fā)的農(nóng)村矛盾有所緩和，然而與此同時農(nóng)村公共物品的供給也出現(xiàn)更嚴(yán)重的缺位。其主要原因：一方面，由于農(nóng)業(yè)稅改革不到位，使得農(nóng)村公共物品成本分擔(dān)、供給民主決策的機(jī)制無法有效建立。另一方面，稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)收支缺口加大，制度外財(cái)政收入大大減少，而債務(wù)負(fù)擔(dān)卻不斷膨脹，逐步淪為“吃飯財(cái)政”甚至是“討飯財(cái)政”，何來資金投向農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？事權(quán)與財(cái)權(quán)的極度不對稱使得本來財(cái)力有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力更加降低，原本就已存在的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的情況更為嚴(yán)重，全國許多地區(qū)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“零負(fù)擔(dān)”之后，道路修建以及基礎(chǔ)教育的投入都受到很大的影響。

四、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的改革建議

(一)建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，必須首先加快推進(jìn)城鄉(xiāng)分割的“二元”宏觀體制的改革與創(chuàng)新，調(diào)整政府公共支出政策，加大政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的扶持力度，落實(shí)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，實(shí)行工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，增加財(cái)政支農(nóng)資金的投入，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度。

(二)明確各類農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，實(shí)施多元化戰(zhàn)略，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的類別、層次，確定城鄉(xiāng)各類農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，科學(xué)合理地劃分各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能邊界、職責(zé)和義務(wù)范圍，明確界定各級政府應(yīng)提供哪些農(nóng)村公共產(chǎn)品。在明確各類農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體后，可以嘗試引入民間資本參與農(nóng)村公共廣品供給，彌補(bǔ)政府財(cái)政能力的不足和供給效率的限制。

(三)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制。引入農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實(shí)行村民自治，使農(nóng)民的意見得到充分的反映．改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級組織部門安排的做法，把主動權(quán)交給農(nóng)民。在尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過程中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。由于公共產(chǎn)品是具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品，個人即使不參與公共產(chǎn)品供給決策，也可以在公共產(chǎn)品被提供后享受其帶來的益處，這就導(dǎo)致“搭便車”行為難以杜絕。