國土空間開發保護的制度體系構建

吳賢靜

內容提要： 當前有關國土空間開發保護的法律規范和制度存在碎片化問題，亟需按照統一的邏輯進行歸納、梳理和整合。國土空間開發保護制度體系構建的基本思路是：以生態文明體制機制改革為基本路徑指引，以國家層面機構改革為契機，以國土空間開發保護理念為中心整合不同性質的、散見于不同立法中的法律制度，構建統一的和體系化的國土空間開發保護制度。國土空間開發保護制度的主要內容包括以國家公園為主體的自然保護地制度、主體功能區制度和生態紅線制度。

一、問題的提出

國土空間構成生態文明建設的空間載體。國土空間包含基本的自然資源要素和生態因子，國土空間開發保護法律制度構成自然資源法和生態保護法的核心內容。完備的國土空間開發保護法律制度設計是環境資源法學基本理論趨于成熟，以及環境資源法學科體系、環境資源立法體系和環境資源法律制度體系臻于完善的體現。順應當前保障國土安全的現實需要，以現有規范為基礎構建和完善國土空間開發保護制度體系，契合我國深化生態文明體制改革的要求。

當前，我國國土空間開發保護存在的問題可以歸結為：國土空間占有和開發利用過度導致自然資源無法持續更新、生態系統受損，國土空間開發利用效率低，國土空間要素安排不合理。國土空間問題的來源、表征、對生態環境的深遠影響，以及黨中央和國家層面的規范性文件演變思路為構建國土空間開發保護法律制度體系預設了法理，決定了國土空間開發保護法律制度構建的路徑、制度體系的價值和實踐導向。其一，完備的國土空間開發保護制度體系，應當致力于優化國土空間結構、促進國土空間高效率利用、擴大綠色國土空間，為促進區域綠色協調發展和生態文明體制機制改革提供可資借鑒的實踐模式；其二，生態文明體制改革的歷程為國土空間開發保護提供了路徑指引，為國土空間開發保護制度預設了制度原理；其三，2018年機構改革組建的自然資源部內部機構和職責都進行了重大調整，為國土空間統一開發保護提供了體制和機制基礎；其四，國土空間開發保護的制度架構圍繞三大類制度展開，分別是以國家公園為主體的自然保護地制度、主體功能區制度和生態紅線制度。這三大類制度從制度功能、制度實踐方面互相協調，共同助力國土空間的綜合開發保護。本文對國土空間開發保護制度的實踐和問題導向所作歸納，是實證層面的探討；同時對于生態文明體制改革、自然資源部組建和國土空間開發保護制度原理的闡釋，具有法理探究的維度。

二、生態文明體制改革為國土空間開發保護提供路徑指引

全球視野之下，建設美麗中國，推進生態文明，形成綠色發展方式和生活方式，是國土空間開發保護的基本價值導向。因循我國生態文明相關政策、規范性文件以及生態文明立法的演變軌跡，對于我國政府治理思路的考察為國土空間治理、國土空間開發保護制度構建和法律實踐提供了基本路徑。①石佑啟、楊治坤：《中國政府治理的法治路徑》，載 《中國社會科學》2018年第1期。對國土空間開發保護制度的系統研究，是生態文明制度保障理論的極大豐富，有助于形成完備的生態文明制度體系。

（一）生態文明體制改革軌跡為構建國土空間開發保護制度提供思路

中共中央、國務院于2015年印發的 《生態文明體制改革總體方案》對 “建立國土空間開發保護制度”的要求包括四個方面：完善主體功能區制度、健全國土空間用途管制制度 （核心內容是劃定和完善生態紅線）、建立國家公園體制、完善自然資源監管體制。②《生態文明體制改革總體方案》中提到 “三、建立國土空間開發保護制度”，中華人民共和國中央人民政府網：http://sousuo.gov.cn/s.htm?t=zhengce，2019年5月1日訪問。黨的十八大報告提出 “健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制”，③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2012年11月18日。要點是國土空間開發保護和自然資源節約、生態環境保護是一體的，國土空間開發保護構成生態文明體制改革的重要內容。這兩份文件對于如何健全國土空間開發體制機制的描述稍顯粗略。在此基礎上，黨的十九大報告要求對所有國土空間要素進行統一管理，對多樣的國土空間要素的不同用途進行統一管制，統一行使對各類環境要素的監管和各類污染物的防治權力。黨的十九大報告提出構建國土空間開發保護制度的重點在于完善主體功能區制度和建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

生態文明體制改革的軌跡為國土空間開發保護法律制度類型化和體系化提供了思路。類型化的國土空間開發保護法律制度顯示出各種零散復雜的制度之前后一貫和統一性，為現有多樣的國土空間開發保護法律制度劃分典型類型、形成具有邏輯關聯和理論建構面向的制度體系、厘清不同類型制度的功能是完善國土空間開發制度體系的基本思路。考察生態文明體制改革的軌跡和主要文件，可以將國土空間開發保護制度的類型界定為：以國家公園為主體的自然保護地制度、完善主體功能區及其配套政策以及構建完備的生態紅線制度體系。

（二）生態文明體制改革方向為國土空間開發保護確立制度目標

自然生態空間是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間。涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。④參見 《自然生態空間用途管制辦法 （試行）》第二條。我國的國土空間要素，呈現多樣化特征，且分布廣泛，地形地貌復雜，山地多、平原少，生態環境脆弱，生態脆弱區和敏感區分布面積大。尤其是由于人類活動范圍的不斷擴大，對國土空間的破壞加劇，導致沙塵暴、泥石流等自然災害頻發，對國土空間要素的統籌管理和生態安全造成了極大影響。

遵循生態文明體制機制改革的思路并考慮我國國土空間要素的現狀，國土空間開發保護制度的目標是：優化國土空間結構、促進國土空間高效率開發利用、保障國土空間安全和拓展綠色國土空間。為了達到這個目標，國土空間開發保護的基本原則是分級分類管控、保護生態系統優先、有限度地開發、多元共治。生態文明體制機制改革強調國土空間整體性治理，應將此思路貫穿到國土空間開發保護全過程。遵循國土空間整體性治理所需的協作行動邏輯，將政府國土空間治理的協調、監管、督查、考核、補償五大法律制度相結合。國土空間規劃、政府間協作、公眾參與、多元治理、區域流域治理的制度變革或創新設想，是國土空間開發保護制度最突出的難點。從這個基本點出發應認識到，推進生態文明建設、優化國土空間結構、實現美麗中國的目標，需在制度上做出系統的安排，做到城鄉的全域覆蓋和中央——省區——市縣分級管理和緊密銜接，跨越宏、中、微觀，大到區域層面的人地關系，小到城市和鄉村的土地使用、空間布局、基礎設施支撐和人居環境品質。國土空間規劃體系應當具有體系的完整性、功能的系統性、治理的有效性，通過不同層級的國土空間規劃逐層落實國家重大戰略部署。國土空間治理應具有政府、市場、社會的多重維度，強調不同治理主體內部和層級之間的協同，逐步實現整體性的國家空間治理目標。

國土空間開發保護制度的重點在于劃定和管理生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。三條控制線旨在處理好生態、生產、生活的空間格局，實現自然生態空間山清水秀、生產空間集約高效、生活空間宜居適度。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，統籌三條控制線劃定工作，充分發揮國土規劃的 “底線”效應，為美麗中國建設提供有力保障。拓展綠色自然生態空間，需要充分考慮環境、資源和生態的承受能力，嚴守生態紅線，改變高強度開發、高密度建設、大面積硬化、成片區污染的狀況，加大城市公園建設，推廣屋頂、墻體、橋體等場所的立體綠化，推進生態旅游，加快海綿城市建設。

三、自然資源部組建為國土空間開發保護提供體制基礎

就國土空間開發保護的內核而言，其著力點在于 “兩個統一”：對多樣的自然資源要素進行統一管理；對國土空間要素的不同用途進行統一管理。對于這兩個方面的統一需要穩定的機構設置和明確的職能配置，這便是2018年國務院機構改革組建自然資源部的初衷。以統一自然資源管理為基礎，自然資源部統一國土空間用途管制，其本質在于實現自然資源、生態、社會、經濟效益的綜合化和最大化。⑤楊治坤：《論分權式行政主體制度的構建——以大部制改革為探討背景》，載 《中南民族大學學報 （人文社會科學版）》2018年第2期。

（一）組建自然資源部著力于國土空間統一開發和保護

為何必須統一自然資源管理？原因在于自然資源要素作為生態系統和國土空間的組分存在普遍聯系。我國2018年機構改革前沿用的自然資源管理模式是分部門管理，這樣的模式具有顯見的部門導向，很容易將普遍聯系的自然資源要素割裂開來。新組建的自然資源部是統一國土空間要素管理和統一國土空間用途管理的部門，將統一行使國家對于自然資源的所有者職責，以及國家對于自然資源的使用者職責，這充分體現了對于自然資源的集中和統一管理。自然資源部在推進主體功能區以及配套政策實施、統一編制和執行國土空間規劃方面發揮核心作用，從而有力地推動國土空間治理的現代化，促進國土空間格局優化。⑥董祚繼：《從機構改革看國土空間治理能力的提升》，載 《中國土地》2018年第11期。

我國現行 《土地管理法》確立的土地用途管制制度針對建設用地、耕地和未利用地三個類型，然而這三類用途的土地并未完全覆蓋所有的國土空間要素。國土空間要素的開發無序，土地用途之間缺乏協同和銜接，生態紅線劃定和嚴守等問題仍然存在。⑦自然資源部的主要職責是：對全民所有的關系國計民生的重要自然資源統一行使國家所有權的職責，以及對所有自然資源統一行使用途管制職責。⑧《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》第三條，自然資源部網：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t20180912_2188298.html，2019年5月1日訪問。自然資源部設置了空間用途管制司，其職責主要有：制定和實施土地、海洋年度利用計劃；制定和實施各種類型的土地、海島、海域、灘涂等國土空間要素的開發利用政策。⑨《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》第四條第九項，自然資源部網：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日訪問。可見，自然資源部的職責關涉到所有的國土空間要素，對這些空間要素實施統一和綜合管理。此次組建自然資源部和調整自然資源部的職能為國土空間統一開發保護奠定了堅實的職權基礎，構成了我國自然資源統一綜合管理和國土空間開發保護的體制基礎。⑩王金南、秦昌波、田超、程翠云、蘇潔瓊、蔣洪強：《生態環境保護行政管理體制改革方案研究》，載 《中國環境管理》2015年第5期。

（二）自然資源部職能配置致力于國土空間要素統一管制

第一，為了落實對全民所有自然資源的管理，作為實際行使自然資源國家所有權的機構，自然資源部設置了自然資源所有者權益司，統一行使國家作為自然資源所有者的職能。自然資源所有者權益司的職能主要包括：對全民所有的自然資源執行管理政策、對全民所有的自然資源制定和實施統計、資產評估、登記、核算制度；編制全民所有自然資源的資產負債表；制定全民所有自然資源的出讓、租賃、劃撥等政策。為了強化自然資源部行使自然資源國家所有權的職責，自然資源部設置了自然資源確權登記局，負責對各類重要自然資源進行確權登記、權籍調查、頒發權屬登記和權屬許可。為了提高對全民所有自然資源的使用效率，自然資源部還設置了自然資源開發利用司，其主要職能是：制定實施重要自然資源的有償使用制度；制定和實施自然資源價格體系；建立自然資源市場交易平臺和交易規則。自然資源部設置所有者權益司和開發利用司，有利于清晰地劃分自然資源部作為自然所有者和管理者的職責。

第二，自然資源部設置國土空間規劃局，致力于對國土空間進行統一規劃、推進多規合一。國土空間規劃局的職責重點是：制定和實施國土空間規劃相關政策；對各類國土空間要素進行統一規劃；對國土空間規劃實施監測、評估和預警體系。?《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》第四條第八項，自然資源部網：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日訪問。國土空間規劃是國土空間統一管制的基礎，對國土空間問題的預防應當堅持源頭防控，國土空間規劃即是貫徹源頭預防的基本制度。當前，我國國土空間規劃是對各類國土空間要素分別規劃，涉及職能部門眾多，職能交叉重疊嚴重，縱向和橫向職能銜接不充分。設置國土空間規劃局、統一行使對各類國土空間的規劃職權，對于解決突出的國土空間問題、推進多規合一具有顯見的功能價值。

四、國土空間開發保護制度體系

（一）建立以國家公園為主體的自然保護地制度

黨的十九大報告強調加快生態文明體制改革的重點內容是 “建立以國家公園為主體的自然保護地制度”。?習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2017年10月19日。為了落實生態環境監管體制改革，有必要從我國推進生態文明體制改革、國家公園和自然保護地改革的進程這個角度來明晰國家公園與自然保護地的內在關系。兩者的內在關系涉及到內涵和外延。考察黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及 《中國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《國家公園體制改革總體方案》、黨的十九大報告關于國家公園體制改革的基本脈絡，不難發現 “國家公園體制改革的部署和政策導向非常明確：是生態文明體制改革的重要組成部分，其推進也是整體性、系統性的”。?呂忠梅：《以整體性思維推進國家公園體制改革——關于保護地立法體系的思考》，教育部人文社會科學重點研究基地武漢大學環境法研究所網：https://www.sogou.com/link?url=DSOYnZeCC_rzCGw-0q5ozKuc3RuRlJoOPDGtp4wyNcjMCYVgY9jTlF6sej M11NHChCooPqGDEkbQGuHk6xSRXg，2019年5月1日訪問。黨的十九大報告更加突出了生態文明體制改革的系統性和協調性推進理念，提出設立國有自然資源資產管理和生態環境監管機構，特別強調 “構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。尤其是將國家公園與自然保護地的關系從 “代表”變為 “主體”。這一變化澄清了國家公園與自然保護地不是 “替代”關系，而是 “包含”關系。這在一定意義上也確定了國家公園對于自然保護地體系構建和生態文明體制改革的意義之所在。國家公園改革是完善自然保護地體系的 “先行先試”條件，完善國家公園制度的最終目的是建立完整的自然保護地體系。厘清國家公園與自然保護地的關系，有助于自然保護地科學分類以及據此科學地設置自然保護地體系。從自然保護地的內在價值而言，自然保護地是最重要的國土空間要素。自然保護地的管理狀況決定著國土空間開發保護的整體效應，其管理理念也影響國土空間的統一開發保護狀況。因此，自然保護地制度的完善應當從兩個方面著手：一是以國家公園改革為契機明晰自然保護地立法完善的基本思路；二是明確自然保護地管理理念和過程管理制度。

2000年之后，我國一直在探索自然保護地的立法模式。國家政策的衍變軌跡為國家公園改革和自然保護地體系建設指明了路徑。我國自然保護地立法的可行思路應該是綜合性的立法體系；自然保護地立法的理想模式是 “基本法＋專類保護地法”模式，這種模式以自然保護地基本法為主干、輔以國家公園等不同類型的自然保護地法規規章構成自然保護地立法體系的核心；這種立法模式要求確定 “國家公園法”的制度類型和制度內涵，作為 “自然保護地法”這部基干法的配套立法。?呂忠梅：《關于自然保護地立法的新思考》，載 《環境保護》2019年第Z1期。以國家公園為主體構建自然保護地體系，必須通過國家公園配套立法明確國家公園的保護對象，尤其是原住民的生態利益；國家公園的保護目標方面，不僅僅需要考慮對于國家公園所在土地的權屬和開發利用，還需要全方位考慮國家公園生態系統整體性保護和生態服務功能。?解振華：《深入推進新時代生態環境管理體制改革》，載 《中國機構改革與管理》2018年第10期。地方立法的實踐為國家公園和自然保護地立法提供了可資借鑒的經驗。按照 《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》，對古田山國家級自然保護區、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區及相應的連接地帶進行資源整合、功能重組，建立錢江源國家公園管理體制。制定資源保護、游憩管理、特許經營、社會參與等相關制度，探索形成生態資源有效保護與合理適度開發利用相結合的體制機制。

我國目前規范自然保護區的立法主要是 《中華人民共和國自然保護區條例》（以下簡稱 《自然保護區條例》），這部行政法規最初是在1994年制定實施，最近一次修訂是在2017年。該法規在效力范圍、效力層級和內容涵蓋面幾個方面都很難滿足對國土空間的主體要素進行綜合有效管理的要求。有必要在 《自然保護區條例》的基礎上制定 《自然保護地法》，以實現對于自然保護區 （地）的統一和綜合管理。國外有很多相關的立法經驗可供借鑒，諸如德國 《自然和景觀保護法》、加拿大 《國家公園法案》和 《野生動植物法案》、日本 《自然環境保全法》和 《自然公園法》等。日本2002年制定 《生物多樣性國家戰略》，其目的是推進政府上下實現 “與自然共生的社會”，環境省下設的自然環境局主要職能是 “力爭實現自然和人類的和諧共生”“把優美的自然風景區指定為國立公園和國定公園，在對其自然進行保護的同時，還把它作為人類與自然和諧相處的場所加以利用；在園內規范各種行為的同時，還努力宣傳和普及自然保護的意識”。?The Third National Biodiversity Strategy of Japan,See the website of the Ministry of the Environment of Japan:http://www.env.go.jp/en/nature/,2019年5月10日訪問。針對當前我國國家公園和自然保護地管理過程中存在的問題，可以借鑒日本國家公園管理理念，以生態系統綜合管理為基本目標，對國家公園和自然保護地生態系統結構和過程進行全面認識，側重維護國家公園的生物多樣性和生態系統穩定性。

由于生態學和生態價值觀能夠保持制度價值的中立性，生態文明制度建設應該以生態學和生態價值觀為指導。此處所謂 “價值中立”旨在排除經濟主義和消費主義的干擾，形成有利于生態文明建設的價值觀。對于國家公園這一國土空間基本要素實施管理也應當貫徹價值中立的生態學規則。?盧風：《生態價值觀與制度中立——兼論生態文明的制度建設》，載 《上海師范大學學報 （哲學社會科學版）》2009年第2期。基于風景優美或者獨特的地理條件建立的國家公園，對生存于其中的野生動植物而言是一個安全的港口和良好的棲息地。在這個安全的港灣之中，野生動植物得到完全的和適當的保護，免于受到人類的大肆捕殺。生物多樣性保護理念不僅僅是生態系統管理的要素，對于國家公園保護而言也具有關鍵意義。為了維持國家公園生態系統良好和國家公園生態安全，必須維持生物多樣性，包括基因多樣性、種群多樣性和數量多樣性這三個方面，?Mark S.Boyce,Ecological-Process Management and Ungulates:Yellowstone’s Conservation Paradigm,Wildlife Society Bulletin,Vol.26,1998,p.391.在 《環境保護法》確認 “保護優先”原則的基礎上實施國家公園管理的 “生態優先”理念。生態優先理念要求生態建設等積極行為優于開發等消極行為，生態環境利益優先于經濟利益。?馬允：《論國家公園 “保護優先”理念的規范屬性——兼論環境原則的法律化》，載 《中國地質大學學報 （社會科學版）》2019年第1期。在國家公園體制改革的語境下，為了貫徹生態優先理念，應結合綜合生態系統管理方法突出 “自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護”，?參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年9月26日印發的 《建立國家公園體制總體方案》。對國家公園內的不特定利益主體利益進行更多的考量和關照；綜合運用行政管理、經濟激勵機制促進國家公園保護行為；推進生態教育，促進更大程度的、實質的公眾參與，以發揮公眾生態保護的力量，使得社會公眾力量與政府主導行為更好地結合。

（二）完善主體功能區制度及其配套政策

2010年國務院印發了 《全國主體功能區規劃》（國發 〔2010〕46號），其副標題即是“構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局”。這份文件對于主體功能區的定位是國土空間開發保護格局的重要一環，合理規劃主體功能區是國土空間開發保護的基礎性條件。根據國土空間要素的類型和用途，主體功能區為國土空間要素劃定空間范圍，明確開發方向和強度，形成良性的開發秩序，促進形成環境、資源、生態、人口、經濟和社會狀況相協調的國土空間開發保護格局。推出主體功能區規劃的現實依據是我國國土空間要素的自然分布狀況、自然資源要素的綜合評估以及國土空間要素開發利用存在的問題，在深刻把握和順應生態文明體制機制改革的基礎上，劃定和形成主體功能區格局。

主體功能區制度的核心是規劃、劃定和管理，基本依據是不同區域所具有的、代表性的核心功能。我國生態文明建設相關規范性文件中多次強調完善主體功能區制度，但是我國現行 《環境保護法》對于主體功能區的規定是很籠統的，應完善和細化生態功能區制度，對不同類型的主體功能區實施分級和分類管理。完善主體功能區制度側重于過程管理，可行的完善思路是依托地方立法對主體功能區全過程管理進行細化。主體功能區制度的目標是確定主體功能區域是國土空間管理的基本單位，保護與建設區域生態環境、維護區域生態安全、促進社會經濟可持續發展；盡量保持主體功能區的功能完好，將人類對于自然生態系統的干擾減到最小。主體功能區的四個類型管理各有側重，優化開發區域管理強調經濟結構、資源消耗、環境保護、科技創新以及對外來人口、公共服務等方面；重點開發區域即資源環境承載能力比較強和具備一定發展空間的地區，主要實行工業化和城鎮化發展；限制開發區域中的農產品主產區主要強化農業綜合生產能力，重點生態功能區主要強化保護其生態功能和生態服務能力；禁止開發的區域，重點強化對自然文化資源的原真性和完整性保護。

根據 《全國主體功能區規劃》，主體功能區的配套措施包含區域政策、績效考核評價和主體功能區規劃實施制度。主體功能區制度的主旨在于對國土空間要素加以統籌規劃，這其中涉及到的重要空間概念和空間關系即是區域。區域是地理學的概念，標志著地球表面劃定出的具有一定范圍和邊界的空間單位。我國諸多的規范性文件中，將區域和城市群等同使用。?楊治坤：《區域經濟一體化中府際間利益的法制協調》，載 《廣東社會科學》2017年第6期。由于區域發展是一個綜合性的概念，主體功能區制度關注區域經濟、社會協調發展，關涉區域財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等各個方面。而涉及這方方面面的區域管理制度需要相關立法的相互協調。在主體功能區績效考核評價和實施方面，結合生態文明體制機制改革進程應重點完善如下幾個層面。第一，對重要的國土空間要素和自然資源資產進行登記、普查，重點關注價值較高、與人民群眾生產生活息息相關、與地方政府行為關系重大的自然資源資產，按照分布、結構、數量、質量、權屬、管理、利用效果等情況；堅持由簡到繁、由易到難的原則進行合理分類，從實物量、質量、價值等方面進行統計、核算，編制資產負債表；在此基礎上明確自然資源資產負債表的審計目標、內容和方法。第二，加強經濟責任審計與自然資源資產審計的協同配合，探索構建領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和指標體系。依法界定領導干部責任，客觀評價領導干部履行自然資源資產管理責任。第三，重點關注領導干部任職期間對自然資源開發利用及管理、生態環境保護政策法規貫徹落實、資金管理使用及與資源環境相關項目建設運營等情況。

（三）構建完備的生態紅線制度

作為因應生態文明建設而產生的生態保護制度，生態紅線制度對于國土空間開發保護的主要貢獻和制度價值在于：第一，生態紅線劃定最小的國土空間，從微觀層面保障國土空間要素得到特殊管控和保護；第二，為最小國土空間設定開發限度，預防國土空間受到破壞；第三，為國土空間安全設定底線，生態紅線是不可逾越的 “底線”，一旦突破底線則生態系統和國土空間安全受到不可逆轉的損害。?吳賢靜：《國土空間開發保護的制度應對》，載 《學習與實踐》2019年第2期。生態紅線制度的初衷是對 “最小生態保護空間”進行特殊管理和保護以維護生態系統平衡和國家生態安全。生態紅線制度的目標包含：第一，生態功能區生態系統完整；第二，生態紅線區域生態系統不被破壞、環境質量不下降、資源利用上限不被突破；第三，生態紅線與整體經濟社會發展水平相適應，為國土空間開發保護和生態文明建設維護最小空間要素。

我國國土空間中存在各種生態要素，這些生態要素的組合構成基本生態秩序，生態秩序就是一種空間秩序。人類的生活和發展受制于國土空間中各種生態要素的構成和狀況，也即國土空間秩序。在各種環境、資源和生態要素日益緊缺的情況下，集約使用和保護資源要素是人類生產、生活和可持續發展的必然選擇。在我國生態紅線立法和管理實踐不斷發展的過程中，生態紅線的內涵和外延也得到了不斷拓展。就目前的規范和實踐而言，生態紅線通常在三個意義上被運用。第一，生態功能紅線也即狹義的生態紅線。生態功能紅線是最典型的國土空間開發保護措施，為需要保護的國土空間要素劃定一定范圍、實施特殊保護。第二，自然資源紅線即自然資源利用上限，對重要自然資源要素劃定利用總量上限和利用效率下限。第三，環境質量紅線，對重要環境要素諸如大氣環境質量、水環境質量設置濃度或者總量底線。生態功能紅線制度著眼于國土空間的最小范圍，保護整體生態系統穩定和安全。從空間紅線的角度理解生態紅線，生態紅線的劃定和實施特殊保護的范圍包括重點生態區、生態脆弱區和敏感區。與狹義的生態功能紅線即空間紅線相并列，自然資源紅線和環境質量紅線同樣對國土空間要素管理具有意義。自然資源紅線對自然資源要素即國土空間要素實施定量管理，而環境質量紅線對特定區域污染實施總量或者濃度管理。質言之，三者發揮功能均基于國土空間結構和分布，具有顯見的 “空間管理”導向。

結語

國土空間開發保護相關的法律和政策存在碎片化的問題，亟需按照統一的制度邏輯進行歸納、梳理和整合，以構建完備的、體系化的、邏輯自洽的國土空間開發保護制度體系。?劉長興：《論流域資源配置的基本原則與制度體系》，載 《政法論叢》2018年第6期。國土空間開發保護制度體系構建的基本思路可以歸結為：以生態文明體制改革為基本路徑指引，以國家層面機構改革為基礎和契機，以國土空間開發保護理念為中心整合不同性質的、散見于不同立法中的法律制度，構建統一的和體系化的國土空間開發保護制度體系。建設以國家公園為主體的自然保護地是國土空間開發保護制度體系的核心；厘清國家公園和自然保護地的內在關系，為國土空間開發保護制度體系構建提供立法模式和實踐經驗。主體功能區制度是國土空間開發保護的基礎，主體功能區為國土空間要素明確開發方向和開發強度，形成穩定的國土空間開發保護格局。生態紅線制度劃定國土空間開發保護的最小空間，從微觀層面為國土空間要素提供特殊保護，推動系統的和全局的國土空間開發保護。