監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接問題
——建立監(jiān)察調(diào)查案件動(dòng)態(tài)分流機(jī)制

陳詩慧 李 利

內(nèi)容提要： 《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是一種糅合了職務(wù)違法違紀(jì)調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查兩種不同性質(zhì)的綜合性調(diào)查權(quán)，這會(huì)導(dǎo)致性質(zhì)混雜的監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接存在很大疑難。為了解決監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接問題，應(yīng)當(dāng)探索建立一個(gè)監(jiān)察調(diào)查案件的性質(zhì)動(dòng)態(tài)分流機(jī)制，將性質(zhì)不同的監(jiān)察案件予以分離、分流。而這個(gè)動(dòng)態(tài)分流機(jī)制，就是建立監(jiān)察案件 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制，即在監(jiān)察調(diào)查程序進(jìn)行過程中選擇幾個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)監(jiān)察案件的性質(zhì)進(jìn)行審查認(rèn)定，從而將不同性質(zhì)的監(jiān)察案件導(dǎo)入到程序保障、證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求均不同的監(jiān)察調(diào)查程序當(dāng)中，使得監(jiān)察程序能夠得到更好的運(yùn)行。

一、問題的提出

2018年3月，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了 《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體制改革基本完成?！侗O(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法犯罪案件排他性的綜合調(diào)查權(quán)，這是一種將原紀(jì)委和行政監(jiān)察部門對(duì)職務(wù)違法行為的黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)與原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門對(duì) “反貪”“反瀆”等職務(wù)犯罪行為的刑事調(diào)查權(quán)二者合而為一的、統(tǒng)一規(guī)定在同一套監(jiān)察程序規(guī)則當(dāng)中的、綜合性、一體化的 “反腐敗調(diào)查權(quán)”。①陳瑞華：《論檢察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，載 《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。這樣的制度設(shè)計(jì)雖然表面上整合了反腐敗資源，有利于提高反腐敗工作的效率，但實(shí)際上在理論與實(shí)踐上卻給監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序相銜接帶來了很大的疑難。

從理論上而言，一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)違法違紀(jì)調(diào)查權(quán)的調(diào)查目的是查明職務(wù)違法、違紀(jì)的事實(shí)，并對(duì)相關(guān)公職人員直接予以處置，無需進(jìn)入刑事訴訟程序中。因此，為其確立了低于刑事調(diào)查的證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求，甚至對(duì)這一調(diào)查程序給予較少的司法干預(yù)是可以被接受的，因?yàn)槠涫翘岣呗殑?wù)違法違紀(jì)調(diào)查效率的必然要求。另一方面，職務(wù)犯罪調(diào)查程序則與前述程序不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果要直接與刑事訴訟程序相銜接，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查中收集的證據(jù)可以在刑事訴訟中使用，職務(wù)犯罪調(diào)查后達(dá)到犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的，應(yīng)當(dāng)制作起訴意見書，將案卷與證據(jù)材料一并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的調(diào)查本質(zhì)上就是一種刑事調(diào)查，具有查明犯罪事實(shí)和獲取犯罪證據(jù)的偵查目的，并且依法享有采取強(qiáng)制性措施的權(quán)力。②朱?；荩骸墩摍z察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的制約》，載 《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期。因此，它必須嚴(yán)格遵循與刑事偵查程序相同程度的嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求，才能從理論上順利與刑事訴訟程序相銜接。如果 《監(jiān)察法》將上述兩種證明標(biāo)準(zhǔn)與證據(jù)要求差別巨大的調(diào)查程序糅合在一起而不加以區(qū)分，只籠統(tǒng)地規(guī)定監(jiān)察案件可以進(jìn)入刑事訴訟程序而不作具體的區(qū)別性的制度安排，在理論上是無法進(jìn)行合理解釋的。

從實(shí)踐層面看，《監(jiān)察法》文本清晰規(guī)定了，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有職務(wù)案件進(jìn)行的均是違法犯罪一體化調(diào)查。對(duì)初步核實(shí)涉嫌職務(wù)違法犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)辦理監(jiān)察立案手續(xù)，卻并沒有對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪進(jìn)行劃分，更沒有明確職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件劃分的時(shí)間點(diǎn)。眾所周知，案件調(diào)查是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，隨著調(diào)查的深入，越來越多的證據(jù)線索浮出水面，調(diào)查案件性質(zhì)是極有可能發(fā)生變化的。現(xiàn)行的監(jiān)察調(diào)查程序就是如此。監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使并不總是一開始就指向被調(diào)查人的職務(wù)犯罪行為，而往往是從較為輕微的違紀(jì)違法線索出發(fā) “順藤摸瓜”，逐步轉(zhuǎn)變成對(duì)職務(wù)犯罪事實(shí)的調(diào)查，這樣的調(diào)查方式和程序會(huì)使得 “違法調(diào)查”與 “犯罪調(diào)查”的界限模糊起來，讓人難以判斷調(diào)查何時(shí)進(jìn)入了具有偵查性質(zhì)的 “犯罪調(diào)查”階段。③陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，載 《政治與法律》2018年第1期。這種刑事程序法制的不統(tǒng)一容易導(dǎo)致實(shí)務(wù)中監(jiān)察調(diào)查人員由于難以判斷調(diào)查階段以及程序性質(zhì)而最終導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)違法違紀(jì)調(diào)查程序的濫用，甚至為涉嫌刑事犯罪的職務(wù)案件規(guī)避刑事訴訟法中明確規(guī)定的程序保障措施、人權(quán)保障措施的適用提供借口，最終影響反腐敗工作的準(zhǔn)確性與效率，降低我國(guó)現(xiàn)有的法治化水平。無法分辨監(jiān)察調(diào)查案件屬于 “違法”性質(zhì)還是 “犯罪”性質(zhì)，對(duì)強(qiáng)制性調(diào)查措施在實(shí)踐中的區(qū)別適用、對(duì)刑事訴訟法規(guī)定的較為完善的程序保障與人權(quán)保障 （例如體檢，獲得律師幫助等）機(jī)制在監(jiān)察程序中的有效適用而言都是有害的，這些都使得監(jiān)察程序與后續(xù)刑事訴訟程序的銜接難以順利進(jìn)行。

因此，區(qū)分何時(shí)監(jiān)察調(diào)查案件進(jìn)入 “犯罪調(diào)查”階段，明確監(jiān)察調(diào)查案件何時(shí)具有 “刑事”性質(zhì)，分辨啟動(dòng)犯罪調(diào)查的 “刑事立案點(diǎn)”究竟為何，對(duì)于監(jiān)察程序的具體適用、對(duì)被調(diào)查人權(quán)利保障措施的適用、對(duì)監(jiān)察程序與刑事訴訟程序順利銜接以及程序正義的實(shí)現(xiàn)具有非常重要的作用。故而，建立一個(gè)對(duì)職務(wù)違法犯罪案件調(diào)查程序的性質(zhì)具有分流作用的 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制是非常必要的。

二、監(jiān)察案件 “刑事立案點(diǎn)”的學(xué)界爭(zhēng)鳴與觀點(diǎn)評(píng)析

（一）學(xué)界爭(zhēng)鳴

《監(jiān)察法》第四十五條第四款規(guī)定：“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴?！边@表明監(jiān)察程序的案件移送規(guī)定與偵查程序非常相似，且具有相同的功能和法律效力。但是否就可以認(rèn)為，案件移送審查起訴后，對(duì)案件的處理就可以自動(dòng)、直接地進(jìn)入刑事訴訟程序中呢？監(jiān)察程序是否就從這里與刑事訴訟程序無縫地銜接上了呢？

舉個(gè)例子，對(duì)于普通的刑事案件，如將現(xiàn)行犯人贓俱獲地扭送至公安機(jī)關(guān)，公安人員在“接收”贓物與被扭送者時(shí)其實(shí)并未產(chǎn)生任何刑事上的法律效果，只有當(dāng)公安機(jī)關(guān)將此案件作為刑事案件“立案”之后，前述扭送與接收的行為才產(chǎn)生法律上的 “到案”意義，刑事訴訟程序才會(huì)開啟。④參見前引③，陳衛(wèi)東文。由此可見，刑事訴訟程序的開啟關(guān)鍵在于 “立案”這個(gè)程序行為。如無法明確刑事 “立案”這個(gè)程序時(shí)間點(diǎn)，刑事訴訟程序便不完整，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴行為也就沒有依據(jù)，而備受學(xué)界詬病的監(jiān)察程序?qū)π淌略V訟法已有較為完善規(guī)定的包括律師幫助在內(nèi)的犯罪嫌疑人程序保障權(quán)利的缺失問題更是無從改善。因此，職務(wù)犯罪案件若要更順利地接入刑事訴訟程序，能夠更好地接入刑事訴訟法中比較嚴(yán)格、完善的程序監(jiān)督保障、犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利保障等規(guī)定，明確監(jiān)察調(diào)查程序何時(shí)進(jìn)入“刑事調(diào)查”的這個(gè)刑事程序 “立案點(diǎn)”至關(guān)重要。

對(duì)于啟動(dòng)職務(wù)犯罪調(diào)查程序的 “刑事立案點(diǎn)”為何，即監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序何時(shí)屬于職務(wù)違法調(diào)查，何時(shí)進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查的問題，學(xué)界眾說紛紜，呈現(xiàn)爭(zhēng)鳴之態(tài)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，必須建立監(jiān)察機(jī)關(guān)的 “雙軌制”調(diào)查制度，即在賦予監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員腐敗案件統(tǒng)一行使調(diào)查權(quán)的前提下，在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門，一是政紀(jì)調(diào)查部，二是刑事調(diào)查部，以內(nèi)部分工實(shí)現(xiàn)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查的區(qū)分。⑤參見前引①，陳瑞華文。這部分學(xué)者認(rèn)為啟動(dòng)刑事訴訟的“立案點(diǎn)”為監(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事調(diào)查部作出的刑事立案決定。在刑事調(diào)查部作出刑事立案決定前，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的調(diào)查屬于職務(wù)違法調(diào)查，而刑事立案后，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的調(diào)查就屬于職務(wù)犯罪調(diào)查了。⑥參見前引①，陳瑞華文。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，啟動(dòng)職務(wù)犯罪調(diào)查程序的 “立案點(diǎn)”，就是監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù) 《監(jiān)察法》第三十九條的規(guī)定和程序辦理的立案手續(xù)。⑦參見前引②，朱福惠文。具體觀點(diǎn)為，由于原檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)已經(jīng)全部轉(zhuǎn)交于監(jiān)察機(jī)關(guān)，刑事訴訟法已經(jīng)不再規(guī)定職務(wù)犯罪的偵查，司法機(jī)關(guān)已經(jīng)不具有職務(wù)犯罪案件的立案?jìng)刹闄?quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)違法犯罪案件的調(diào)查具有排他性管轄權(quán)，職務(wù)犯罪案件的立案調(diào)查權(quán)只能在監(jiān)察機(jī)關(guān)手上。⑧參見前引②，朱?；菸摹Ｇ?《監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)只要初步核實(shí)被調(diào)查人有犯罪事實(shí)，確需要追究法律責(zé)任的，即應(yīng)辦理立案手續(xù)，立案后，監(jiān)察機(jī)關(guān)所作之調(diào)查就為職務(wù)犯罪調(diào)查，全程均應(yīng)該按照刑事訴訟法規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求，包括遵循非法證據(jù)排除規(guī)則、證據(jù)收集規(guī)則等等。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，刑事訴訟上的 “立案”與監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理 “立案手續(xù)”性質(zhì)不同，啟動(dòng)刑事訴訟程序的 “立案點(diǎn)”在于檢察機(jī)關(guān)收到監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的起訴意見書以及相關(guān)證據(jù)材料后由檢察官進(jìn)行刑事立案并同時(shí)進(jìn)行審查起訴。⑨參見前引③，陳衛(wèi)東文。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)違法及職務(wù)犯罪案件均是需要辦理立案手續(xù)的，但這并不必然導(dǎo)致刑事訴訟程序的開啟。刑事訴訟上的 “立案”是直接開啟刑事訴訟程序的行為，“立案”的對(duì)象乃是后續(xù)偵查與審查起訴的對(duì)象，《監(jiān)察法》規(guī)定的制作起訴意見書以及移送檢察院審查起訴等行為無法自動(dòng)形成案件，即無法自動(dòng)立案。因此在審查起訴之前，檢察機(jī)關(guān)必須依職權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送之監(jiān)察案件予以轉(zhuǎn)化，按照管轄范圍進(jìn)行刑事立案。⑩參見前引③，陳衛(wèi)東文。

還有學(xué)者雖未直接對(duì)何為監(jiān)察案件的 “刑事立案點(diǎn)”作出陳述，但其在論述被調(diào)查人有權(quán)獲得法律幫助的時(shí)間點(diǎn)時(shí)提到，雖然監(jiān)察調(diào)查難以精確區(qū)分違法違紀(jì)調(diào)查與犯罪調(diào)查階段，但是刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)指明，犯罪嫌疑人在偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或采取強(qiáng)制措施時(shí)即有權(quán)委托辯護(hù)人，那么由于調(diào)查權(quán)也具有偵查權(quán)的性質(zhì)和效力，類比偵查權(quán)相關(guān)規(guī)定，被調(diào)查人至少在被采取強(qiáng)制措施之后，若在訊問階段仍無法清晰分辨其案件性質(zhì)究竟是違法違紀(jì)調(diào)查還是犯罪調(diào)查的，至少在被留置之后，被調(diào)查人就應(yīng)該被允許獲得法律幫助。?王旭：《國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的憲法學(xué)思考》，載 《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。其雖然沒有明確指出被調(diào)查人被采取留置措施是案件進(jìn)入刑事性質(zhì)的 “立案點(diǎn)”，但是其至少表明，在被調(diào)查人被采取留置措施時(shí)，案件涉及犯罪的可能性已經(jīng)非常大了。

（二）觀點(diǎn)評(píng)析

縱觀學(xué)界對(duì)監(jiān)察程序的 “刑事立案點(diǎn)”的各種觀點(diǎn)，雖呈現(xiàn)爭(zhēng)鳴之態(tài)，但各家觀點(diǎn)均各有利弊，沒有達(dá)到令人滿意的效果。

關(guān)于第一種建立 “雙軌制”調(diào)查體制的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“雙軌制”的調(diào)查體制雖然能較好地解決監(jiān)察機(jī)關(guān)糅合的調(diào)查權(quán)無法適應(yīng)現(xiàn)行的程序規(guī)則問題，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的兩種調(diào)查程序能受到不同標(biāo)準(zhǔn)的、更為有效的約束和控制。但是，仔細(xì)推敲，雙軌制的調(diào)查體制只是試圖將原來為建立集中統(tǒng)一高效的反腐敗機(jī)構(gòu)而糅合起來的紀(jì)委的黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政監(jiān)察部門的行政調(diào)查權(quán)以及原檢察部門的職務(wù)犯罪偵查權(quán)重新按照原來的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分開而已。唯一的區(qū)別就是行使調(diào)查權(quán)的機(jī)關(guān)由原來的多個(gè)機(jī)關(guān)相互配合變成現(xiàn)在的一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部的多個(gè)機(jī)構(gòu)的相互配合，原先存在的反腐敗資源分散、多機(jī)關(guān)重復(fù)取證等重復(fù)勞動(dòng)導(dǎo)致的反腐效率低下、反腐敗調(diào)查多機(jī)關(guān)配合困難等問題依然存在，其并不符合 《監(jiān)察法》要建立一個(gè)高效統(tǒng)一的反腐敗機(jī)關(guān)的立法主旨。

對(duì)于以監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理立案手續(xù)作為 “刑事立案點(diǎn)”的第二種觀點(diǎn)，雖然能夠自監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理立案手續(xù)后就全程按照刑事訴訟法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行違法犯罪事實(shí)調(diào)查與證據(jù)材料的收集活動(dòng)，從而最大限度地保證程序正義，但應(yīng)當(dāng)指出的是，《監(jiān)察法》第三十九條明確規(guī)定，只要監(jiān)察對(duì)象涉嫌“職務(wù)違法犯罪”需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)辦理立案手續(xù)。這里的法律責(zé)任并不單單指刑事責(zé)任，語義上顯然還包含了行政責(zé)任等其他責(zé)任。如若對(duì)一般職務(wù)違法的案件監(jiān)察機(jī)關(guān)立案后都按照最嚴(yán)格的程序標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查，這不但大大降低了反腐敗的工作效率，還容易造成監(jiān)察資源極大的浪費(fèi)。因此，將監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理立案手續(xù)的行為劃分定性為刑事立案行為，并以此作為啟動(dòng)刑事訴訟程序的 “立案點(diǎn)”的觀點(diǎn)，明顯值得商榷。

有學(xué)者也發(fā)現(xiàn)了上述問題，因而提出了 《監(jiān)察法》關(guān)于立案的規(guī)定還需要細(xì)化的主張，如龍宗智教授。他認(rèn)為，對(duì)于一般職務(wù)違法，可以不予立案而直接處理；對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪以及非國(guó)家工作人員涉嫌犯罪的，則適用刑事立案程序，以此來實(shí)現(xiàn)監(jiān)察立案與刑事立案的二元制及可合并制度。?龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載 《政治與法律》2018年第1期。這種細(xì)化規(guī)定確實(shí)完善了第二種觀點(diǎn)，只對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的人員調(diào)查辦理立案手續(xù)，并以此作為啟動(dòng)刑事訴訟程序的 “刑事立案點(diǎn)”，確能建立高效反腐與程序正當(dāng)之間的適度平衡。但是，對(duì)于一般的職務(wù)違法違紀(jì)行為不辦理立案手續(xù)即進(jìn)行處理，是否有過于輕率之嫌？其實(shí)，無論是職務(wù)違法違紀(jì)案件還是職務(wù)犯罪案件，都涉及公權(quán)力干涉被調(diào)查人的權(quán)利問題，若連監(jiān)察立案手續(xù)都無須辦理就可以進(jìn)行處理，如何保證公權(quán)力不被濫用？

第三種觀點(diǎn)將職務(wù)犯罪案件的 “刑事立案點(diǎn)”后移到了檢察院，雖便于執(zhí)行，但也容易將刑事立案前監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為置于完全的 “封閉性”的狀態(tài)，導(dǎo)致司法監(jiān)督與律師的法律幫助難以介入其中。其次，缺乏立案，監(jiān)察調(diào)查中使用強(qiáng)制性調(diào)查手段的合法性存疑。此外，將刑事立案與審查起訴行為統(tǒng)一交由同一機(jī)關(guān)進(jìn)行，難以達(dá)到后一機(jī)關(guān) （或機(jī)構(gòu)）行為對(duì)前一機(jī)關(guān) （或機(jī)構(gòu)）行為進(jìn)行審查、監(jiān)督的效果，這樣的刑事 “立案”難免顯得有些 “雞肋”。

最后一種觀點(diǎn)沒有具體論述 “刑事立案點(diǎn)”概念，而是從對(duì) “留置”措施適用時(shí)被調(diào)查人有權(quán)獲得法律幫助的論述中間接表明，此時(shí)被調(diào)查人所涉案件關(guān)乎刑事犯罪的可能性非常大。以被調(diào)查人被采取留置措施作為 “刑事立案點(diǎn)”具有較強(qiáng)的可操作性，也有利于保障被調(diào)查人的程序保障權(quán)利。但是這種觀點(diǎn)卻僅僅停留在對(duì)被調(diào)查人的獲得幫助權(quán)進(jìn)行闡述，并沒有進(jìn)一步解釋監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序的性質(zhì)劃分問題，也沒有對(duì)監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接提出更好的解決方案，只能對(duì)解決監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接問題的研究起到一定的啟發(fā)作用。

三、監(jiān)察案件 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制的構(gòu)建

（一）構(gòu)建 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制的靜態(tài)設(shè)想

由于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行職務(wù)違法犯罪的一體化全方位監(jiān)察，導(dǎo)致了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)混雜了職務(wù)違法違紀(jì)調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查的性質(zhì)，倘若違法違紀(jì)監(jiān)察程序和犯罪監(jiān)察程序之間缺乏相應(yīng)的程序節(jié)點(diǎn)和區(qū)分點(diǎn)，調(diào)查程序所應(yīng)遵循何種標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)變得無所適從。因此，建立 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制的目的，就在于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)各個(gè)階段的調(diào)查權(quán)與所應(yīng)適用的調(diào)查程序的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，以求達(dá)到不同性質(zhì)的調(diào)查權(quán)能夠搭配上具有不同程序標(biāo)準(zhǔn)與證據(jù)要求的調(diào)查程序，使監(jiān)察程序與刑事訴訟程序更好地銜接，最大限度地實(shí)現(xiàn)反腐敗調(diào)查工作與人權(quán)保障的平衡，保障程序正義，保持甚至提高我國(guó)現(xiàn)有的法治化水平。

此分流機(jī)制的初步設(shè)想是：明確刑事立案的程序節(jié)點(diǎn)、建立起 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制后，流經(jīng)該分流機(jī)制的所有監(jiān)察調(diào)查案件將被分流。一部分案件進(jìn)入違法違紀(jì)調(diào)查程序，這些案件由于不涉刑事訴訟，為反腐工作的效率考量，不必要求其遵循過分嚴(yán)苛的刑事證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照 《監(jiān)察法》以及相關(guān)行政規(guī)范的要求進(jìn)行調(diào)查、處置即可。另一部分案件則進(jìn)入具有刑事偵查性質(zhì)的 “犯罪調(diào)查”程序，成為需要與后續(xù)司法程序相銜接的 “刑事案件”，進(jìn)入到刑事訴訟程序當(dāng)中。此時(shí)案件的調(diào)查既須依照 《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，也須符合刑事訴訟法的相關(guān)要求；既可以適用刑事訴訟法中關(guān)于律師幫助、強(qiáng)制措施程序保障等的相關(guān)規(guī)定，也為其后續(xù)進(jìn)入審查起訴與法庭審理階段掃除了程序障礙。當(dāng) 《監(jiān)察法》與刑事訴訟法的明文規(guī)定不一致時(shí)，為了職務(wù)犯罪案件的調(diào)查證據(jù)將在后續(xù)的刑事訴訟程序中不至受到非法證據(jù)排除規(guī)則的限制而喪失其證據(jù)能力，?筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù) “在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，僅僅指監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的各種證據(jù)材料由于 《監(jiān)察法》的授權(quán)而獲得了在刑事訴訟中 “使用資格”，無須進(jìn)行司法轉(zhuǎn)化。而這個(gè) “使用資格”，僅指證據(jù)進(jìn)入刑事訴訟的資格，僅排除了那些沒有相關(guān)性的事實(shí)材料，并不指其就可以跳躍過庭審對(duì)證據(jù)真實(shí)性的審查以及非法證據(jù)排除規(guī)則的適用，與 “證據(jù)能力”這一概念有所不同。在有關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求的問題上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定；對(duì)于 《監(jiān)察法》規(guī)定了而刑事訴訟法沒有規(guī)定的新措施的適用，只要不違反刑事訴訟法的相關(guān)原則，則可以適用 《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定。調(diào)查案件經(jīng)過分流機(jī)制的 “刑事立案點(diǎn)”后，性質(zhì)會(huì)更為明確，調(diào)查程序的適用也有了區(qū)分節(jié)點(diǎn)和相宜標(biāo)準(zhǔn)，既保證了效率，又實(shí)現(xiàn)了公平。

然而，監(jiān)察調(diào)查程序往往總是一個(gè) “順藤摸瓜”、由淺入深的調(diào)查過程，監(jiān)察案件的性質(zhì)可能會(huì)隨著調(diào)查的逐步深入產(chǎn)生變化，因此，設(shè)定一個(gè)靜態(tài)的 “刑事立案點(diǎn)”，似乎很難把握住監(jiān)察調(diào)查案件性質(zhì)變化的時(shí)間脈絡(luò)，容易流于形式，無法達(dá)到有效的案件分流效果。因此，構(gòu)建一個(gè)更為動(dòng)態(tài)的分流機(jī)制更能貼合實(shí)踐的要求，在監(jiān)察調(diào)查案件性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變之時(shí)能更為及時(shí)有效地對(duì)其進(jìn)行區(qū)分和分流。而構(gòu)建這個(gè)動(dòng)態(tài)分流機(jī)制的核心，筆者認(rèn)為，就是要建立起監(jiān)察案件的 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制。

（二）動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制的構(gòu)建：建立監(jiān)察案件 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過初步核實(shí)，監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪需要追究法律責(zé)任 （而非僅指刑事責(zé)任）的，監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)辦理立案手續(xù)。這就說明，監(jiān)察機(jī)關(guān)的該 “立案手續(xù)”并不等同于刑事訴訟制度中關(guān)于 “立案”的定義。我國(guó)刑事訴訟制度中的 “立案”，是對(duì)刑事案件成立的宣告，由此確立犯罪嫌疑人，并開啟偵查程序。?參見前引?，龍宗智文。而在 《監(jiān)察法》中，無論是一般的職務(wù)違法違紀(jì)行為，還是職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)該依法辦理立案手續(xù)，予以立案調(diào)查。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理立案手續(xù)后，監(jiān)察案件正式進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查程序。然此時(shí)進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查程序的案件性質(zhì)是混合的，它既可能是職務(wù)違法違紀(jì)調(diào)查，亦可能是職務(wù)犯罪調(diào)查；既可能涉及嚴(yán)重的腐敗犯罪，也可能完全不涉刑事問題。由此，建立一個(gè) “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制，為這些進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查程序中的性質(zhì)混合的監(jiān)察案件建立起程序節(jié)點(diǎn)，及時(shí)對(duì)其進(jìn)行案件分流就凸顯了其必要性。并且，筆者在前文的論述中發(fā)現(xiàn)，只構(gòu)建一個(gè)靜態(tài)的 “刑事立案點(diǎn)”將無法把握監(jiān)察案件隨調(diào)查的深入進(jìn)行而產(chǎn)生性質(zhì)變化的真實(shí)現(xiàn)狀，難以滿足監(jiān)察案件的分流需要，因此，必須建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的程序分流機(jī)制，才能更好地把握住調(diào)查案件性質(zhì)變化的時(shí)間脈絡(luò)。而這個(gè)動(dòng)態(tài)的程序分流機(jī)制的構(gòu)建，可以通過建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制，顧名思義，就是在監(jiān)察調(diào)查程序中選擇多個(gè)比較重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，針對(duì)該階段的監(jiān)察調(diào)查案件性質(zhì)作出評(píng)估、審查和判斷的機(jī)制。由于監(jiān)察調(diào)查往往是從輕微的違紀(jì)違法線索出發(fā) “順藤摸瓜”，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)職務(wù)犯罪事實(shí)的調(diào)查過程，在這個(gè)過程中調(diào)查案件的性質(zhì)可能會(huì)發(fā)生改變，因此抓住調(diào)查性質(zhì)改變的幾個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)來建立案件的 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制，既具有靈活性，也能實(shí)現(xiàn)較好的分流的效果。而這個(gè) “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制審查職能的行使，可以交由一個(gè)專門的性質(zhì)審查委員會(huì)來行使。這個(gè)性質(zhì)審查委員會(huì)可以從資深監(jiān)察官中遴選產(chǎn)生，亦可在資深檢察官、資深法官當(dāng)中遴選產(chǎn)生，人員組成后相對(duì)獨(dú)立和固定，在人數(shù)上可以參照合議庭的組成人數(shù)。性質(zhì)審查委員會(huì)專門負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)察調(diào)查案件的性質(zhì)進(jìn)行審查認(rèn)定和變更，同時(shí)采取回避制度。如此能有利于監(jiān)督的有效性，避免實(shí)施者也是監(jiān)督者的弊端。

第一個(gè)重要時(shí)間點(diǎn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理立案手續(xù)時(shí)。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的問題線索并進(jìn)行核實(shí)后，就應(yīng)當(dāng)辦理立案手續(xù)。此時(shí)，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象所涉問題線索進(jìn)行了核查，對(duì)其到底是屬于職務(wù)違法違紀(jì)問題還是涉及犯罪問題已經(jīng)有一個(gè)初步認(rèn)識(shí)，因此可將監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理立案手續(xù)的案件類型分為三類：職務(wù)違法違紀(jì)案件、犯罪案件以及不確定類型案件。對(duì)于辦理立案手續(xù)時(shí)就可以確定僅涉職務(wù)違法違紀(jì)案件或確定涉及職務(wù)犯罪的案件，給予確定性分類，進(jìn)行一次性質(zhì)分流，并明確其該適用的具體調(diào)查程序。但在實(shí)踐中，大部分的案件監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理立案手續(xù)時(shí)并不能對(duì)案件性質(zhì)有如此明確的認(rèn)識(shí)，考慮及此，可以將這部分的案件暫時(shí)分類進(jìn)入不確定類型案件這個(gè)立案類型當(dāng)中。首次的性質(zhì)分流可由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定，但之后應(yīng)當(dāng)交由專門的性質(zhì)審查委員會(huì)進(jìn)行審查。

經(jīng)過第一階段的分流，除了小部分監(jiān)察機(jī)關(guān)從一開始就確定涉及嚴(yán)重職務(wù)犯罪或者確定其不涉刑事犯罪的，其他案件都會(huì)進(jìn)入不確定類型案件中，隨著調(diào)查程序的深入而進(jìn)入到后續(xù)的性質(zhì)審查當(dāng)中。

第二個(gè)重要時(shí)間點(diǎn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)決定對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取留置等高強(qiáng)度強(qiáng)制措施時(shí)。刑事訴訟法規(guī)定了許多針對(duì)犯罪嫌疑人采取的高強(qiáng)度的財(cái)產(chǎn)與人身強(qiáng)制措施，這些措施在 《監(jiān)察法》文本中也有體現(xiàn)，且 《監(jiān)察法》新規(guī)定的留置措施更是一種嚴(yán)厲程度不亞于逮捕的人身強(qiáng)制性措施。適用這樣的高強(qiáng)度強(qiáng)制措施時(shí)，對(duì)被調(diào)查人基本權(quán)利的干涉與限制已經(jīng)達(dá)到非常嚴(yán)厲的程度，因此必須先對(duì)案件性質(zhì)進(jìn)行判斷之后才能合理合法使用。監(jiān)察機(jī)關(guān)既然決定對(duì)被調(diào)查人采取如此嚴(yán)厲的高強(qiáng)度強(qiáng)制調(diào)查措施，必是對(duì)調(diào)查案件的性質(zhì)有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，此時(shí)正是對(duì)監(jiān)察案件進(jìn)行第二次 “刑事”性質(zhì)審查的合適時(shí)間點(diǎn)。性質(zhì)審查委員會(huì)審查后，如若確定監(jiān)察案件大概率涉及職務(wù)犯罪，應(yīng)當(dāng)決定進(jìn)入犯罪調(diào)查階段，將案件性質(zhì)修改為 “職務(wù)犯罪”案件，并出具相應(yīng)的案件性質(zhì)修改決定書和刑事立案決定書，刑事立案決定書將會(huì)成為啟動(dòng)刑事程序的 “立案點(diǎn)”，而后案件將正式進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查程序，其取證方式、證據(jù)要求以及程序保障措施既要符合 《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，也要符合刑事訴訟法的有關(guān)要求，例如允許被調(diào)查人獲得律師幫助，參照逮捕的相關(guān)要求進(jìn)行留置體檢等等。由于 《監(jiān)察法》體量偏小，通共只有六十九個(gè)條文，對(duì)監(jiān)察人員取證規(guī)范等規(guī)定未免有所疏漏，在實(shí)踐調(diào)查活動(dòng)中很可能出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象，此時(shí)應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法規(guī)體系的相關(guān)規(guī)范執(zhí)行。在 《監(jiān)察法》與刑事訴訟法的明文規(guī)定不一致時(shí)，上文也已經(jīng)提到，由于職務(wù)犯罪調(diào)查案件是以后續(xù)進(jìn)入司法程序?yàn)槟繕?biāo)的，為避免證據(jù)成為非法證據(jù)被排除在司法程序之外，在證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求上，應(yīng)優(yōu)先適用刑事訴訟法的規(guī)定。對(duì)于 《監(jiān)察法》規(guī)定了刑事訴訟法沒有新措施的適用，只要不違反刑事訴訟法的相關(guān)原則，則仍可以適用 《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，除非刑事訴訟法修改之后予以明確規(guī)定。?雖然 《監(jiān)察法》第三十三條第二款已經(jīng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。對(duì)此，權(quán)威機(jī)構(gòu)將其解讀為，刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格、細(xì)致的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中作為證據(jù)使用必須要與其相銜接。因此，原則上，《監(jiān)察法》關(guān)于取證程序與調(diào)查措施的相關(guān)要求應(yīng)當(dāng)全面向刑事訴訟程序靠攏。但是，由于 《監(jiān)察法》體量偏小，對(duì)于證據(jù)要求、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及和調(diào)查措施的適用規(guī)則等并沒有具體細(xì)致的規(guī)定，實(shí)踐中常常遇到無法可依的情況，此時(shí)雖然在理論上遵照刑事訴訟法的相關(guān)要求是合理的，然而在實(shí)踐中，監(jiān)察人員常常會(huì)由于理論上的模糊和固有思維的影響，很難主動(dòng)適用刑事訴訟法的相關(guān)要求。并且，由于監(jiān)察體制改革剛剛完成，職務(wù)犯罪調(diào)查的立案點(diǎn)如何未有定論，監(jiān)察調(diào)查人員在處理實(shí)際職務(wù)違法犯罪案件時(shí)仍然存在適用程序、要求的隨意性問題，此問題亟待理論的明晰。

如若經(jīng)過性質(zhì)審查后確定其無涉或大概率不涉及職務(wù)犯罪，則應(yīng)當(dāng)將其案件性質(zhì)修改為職務(wù)違法違紀(jì)案件，此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)不得對(duì)被調(diào)查人適用高強(qiáng)度強(qiáng)制性措施。若監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)被調(diào)查人錯(cuò)誤地適用了高強(qiáng)度強(qiáng)制性措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在性質(zhì)審查結(jié)束后的二十四小時(shí)內(nèi)解除留置等高強(qiáng)度強(qiáng)制性措施或更換為其他一般性強(qiáng)制措施。尤其是留置措施，它是相當(dāng)嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，必須具有嚴(yán)格的程序控制。如若現(xiàn)有證據(jù)材料無法證明案件涉及犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以對(duì)被調(diào)查人決定采取最高長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月的剝奪人身自由的留置措施 （可一比一折抵有期徒刑），監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力就有無限地?cái)U(kuò)大的危險(xiǎn)性，其也不符合比例原則與人權(quán)保障的要求。當(dāng)然，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在性質(zhì)審查結(jié)束后的后續(xù)調(diào)查程序中查到了被調(diào)查人的犯罪事實(shí)或線索，隨時(shí)可以重新申請(qǐng)性質(zhì)認(rèn)定，此時(shí)如能將案件定性為職務(wù)犯罪案件，即可采取留置等高強(qiáng)度的強(qiáng)制性措施，并按照犯罪調(diào)查程序的相關(guān)要求進(jìn)行犯罪調(diào)查即可。

第三個(gè)重要時(shí)間點(diǎn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束時(shí)。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束后，案件的基本事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)也基本調(diào)取完畢，此時(shí)正是性質(zhì)審查委員會(huì)對(duì)案件性質(zhì)進(jìn)行三次審查，也就是最終審查的最好時(shí)機(jī)。若案件確實(shí)涉及職務(wù)犯罪，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，且前期定性準(zhǔn)確的，即可將案卷材料、證據(jù)等一并移送人民檢察院進(jìn)行審查起訴，與后續(xù)司法程序無礙銜接。如確實(shí)不涉及職務(wù)犯罪，案件前期定性也準(zhǔn)確的，監(jiān)察機(jī)關(guān)只需依照 《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行相應(yīng)處置即可。如果三次審查時(shí)發(fā)現(xiàn)案件前期定性不準(zhǔn)確的，例如二次審查時(shí)認(rèn)為大概率涉及犯罪，對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行了犯罪調(diào)查，調(diào)查結(jié)束后才發(fā)現(xiàn)無涉刑事犯罪，只是一般的職務(wù)違法，性質(zhì)審查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)立即出具性質(zhì)審查修改文書，監(jiān)察機(jī)關(guān)接到文書后要立即解除相關(guān)強(qiáng)制性措施，被調(diào)查人可以據(jù)實(shí)申請(qǐng)國(guó)家賠償。若二次審查時(shí)認(rèn)為無涉犯罪而調(diào)查結(jié)束時(shí)方才發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)允許程序倒流，重新進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查。為了與司法程序的順利銜接，保證國(guó)家程序法制的統(tǒng)一，未經(jīng)犯罪調(diào)查程序的監(jiān)察案件應(yīng)當(dāng)不允許其直接進(jìn)入審查起訴階段，必須進(jìn)行程序倒流。

為了促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)盡快將涉及職務(wù)犯罪的案件準(zhǔn)確定性分流，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行更好的監(jiān)督和制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的案件分類立案書以及案件 “刑事”性質(zhì)審查委員會(huì)作出的案件性質(zhì)決定與修改文書均應(yīng)當(dāng)連同案卷材料及相關(guān)證據(jù)一起提交到檢察院和法庭。檢察院審查起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮調(diào)查案件從何時(shí)進(jìn)入犯罪調(diào)查程序以及程序適用規(guī)范等問題，對(duì)于程序有重大瑕疵的，依法作出退回補(bǔ)充調(diào)查、自行補(bǔ)充偵查或者不起訴決定。檢察院決定起訴的，法庭也應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的定性及進(jìn)入犯罪調(diào)查程序的時(shí)間對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在不同階段采集的證據(jù)提出不同的證明要求。對(duì)于從立案時(shí)就被定性為職務(wù)犯罪案件，按照刑事訴訟程序的嚴(yán)格要求進(jìn)行調(diào)查取證的，其調(diào)查取得的證據(jù)更容易在法庭中獲得法官采信；對(duì)于從決定采取留置等高強(qiáng)度強(qiáng)制措施時(shí)才定性為職務(wù)犯罪案件的或者直到調(diào)查結(jié)束才匆匆定性為職務(wù)犯罪案件而進(jìn)入刑事訴訟程序的，由于監(jiān)察調(diào)查程序的封閉性過強(qiáng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要付出更多的努力證明其收集的證據(jù)具備證據(jù)能力，而不至于成為非法證據(jù)被排除在刑事訴訟之外，例如派相關(guān)調(diào)查人員出庭說明情況，又如出具留置體檢報(bào)告、促使相關(guān)證人出庭接受交叉詢問等等。

監(jiān)察調(diào)查結(jié)束后，除了依法處置或移送審查起訴外，還應(yīng)當(dāng)將案件整理成卷宗歸檔備查。因?yàn)闊o論是職務(wù)違法違紀(jì)案件還是職務(wù)犯罪案件，都涉及公權(quán)力干涉被調(diào)查人的基本權(quán)利問題，必須對(duì)其也進(jìn)行監(jiān)察立案，并留卷宗備查，否則既無法起到對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約作用，也無法很好地保障被調(diào)查人的公民權(quán)利。

如上所述，以這樣動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制為依托，一個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制就建立起來了。然而，必須考慮到，如上建立起來的 “刑事立案點(diǎn)”分流機(jī)制并不完美，也有一定的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)與瑕疵。例如，可能會(huì)出現(xiàn)的案件性質(zhì)變化脫離了 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制所選擇的三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)問題，即監(jiān)察機(jī)關(guān)過早地將案件定性為職務(wù)犯罪案件，對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行了一系列犯罪調(diào)查后，隨著調(diào)查的深入，才發(fā)現(xiàn)該案件只是一般的職務(wù)違法違紀(jì)案件，或者監(jiān)察機(jī)關(guān)為了調(diào)查的方便故意拖延犯罪案件準(zhǔn)確的定性時(shí)間進(jìn)而規(guī)避更為嚴(yán)格的職務(wù)犯罪調(diào)查程序的適用問題等等，因而需要對(duì)上述的動(dòng)態(tài)分流機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)防控與完善。

首先，應(yīng)當(dāng)一定程度上允許程序倒流。在監(jiān)察調(diào)查過程中，案件性質(zhì)是有可能階段性地發(fā)生變化的，并且監(jiān)察機(jī)關(guān)或者性質(zhì)審查委員會(huì)也會(huì)由于各種各樣的主客觀原因?qū)Π讣男再|(zhì)判斷嚴(yán)重失準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件定性的判斷不準(zhǔn)確可以由性質(zhì)審查委員會(huì)進(jìn)行修正，但如果性質(zhì)審查委員會(huì)在二次或者三次性質(zhì)審查時(shí)對(duì)案件性質(zhì)判斷失準(zhǔn)導(dǎo)致案件過早或者過遲進(jìn)入到犯罪調(diào)查階段，此時(shí)該如何進(jìn)行程序救濟(jì)？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許程序倒流。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中一旦發(fā)現(xiàn)性質(zhì)審查委員會(huì)性質(zhì)定性嚴(yán)重錯(cuò)誤，可以隨時(shí)提出重新審核修改的建議。如若確定案件分流錯(cuò)誤，允許程序倒流回前一個(gè)性質(zhì)審查時(shí)間點(diǎn)重新進(jìn)行案件分流。如若案件被錯(cuò)誤地分流進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查階段，應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查人向監(jiān)察機(jī)關(guān)或性質(zhì)審查委員會(huì)要求復(fù)核。一旦證實(shí)被調(diào)查人被錯(cuò)誤采取強(qiáng)制性措施甚至是留置措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即解除，且被調(diào)查人有權(quán)依法提起國(guó)家賠償。

其次，由于一旦將案件定性為職務(wù)犯罪案件，在職務(wù)犯罪調(diào)查階段，被調(diào)查人是有權(quán)獲得律師幫助的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能會(huì)擔(dān)心由于律師與被調(diào)查人串通而出現(xiàn)毀滅證據(jù)、干擾證人作證、串供等有礙調(diào)查的情況，從而盡量延遲案件的定性時(shí)間。筆者建議，可以借鑒現(xiàn)在正在推行的值班律師制度，在監(jiān)察機(jī)關(guān)也派駐值班律師，由監(jiān)察機(jī)關(guān)指定相關(guān)值班律師為被調(diào)查人提供法律幫助，這樣可以最大限度地防止律師與被調(diào)查人串通而妨礙調(diào)查，消除監(jiān)察機(jī)關(guān)的心理障礙，使監(jiān)察案件的定性時(shí)間更為及時(shí)，也可以有效保障被調(diào)查人在犯罪調(diào)查程序中的法律咨詢、程序選擇等基本的訴訟權(quán)利。

最后，應(yīng)當(dāng)依法推進(jìn)以審判中心的訴訟制度改革，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的相互制衡。《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?；ハ嗯浜鲜菫榱朔锤ぷ鞯谋憷托?，更為重要的是權(quán)力的互相制約。上文提到的監(jiān)察案件 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制，其作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的案件分流機(jī)制，決定著哪些案件將進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查程序，何時(shí)進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查程序這一重要問題，更應(yīng)該受到相應(yīng)的權(quán)力制衡?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，我國(guó)要推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，法庭審理階段的重要性被突出強(qiáng)調(diào)，其應(yīng)為整個(gè)刑事訴訟過程的重心。監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的立案決定書與性質(zhì)審查委員會(huì)作出的性質(zhì)修改決定書均要隨同案卷材料以及證據(jù)材料一同提交法庭。對(duì)于調(diào)查結(jié)束時(shí)才將監(jiān)察案件從職務(wù)違法犯罪案件最終修改定性為職務(wù)犯罪案件的，法庭要提高注意，對(duì)于有刻意延遲準(zhǔn)確定性時(shí)間，規(guī)避更為嚴(yán)格的調(diào)查程序適用的嫌疑的，應(yīng)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員出庭說明情況，如果無法自證程序公正無暇，其收集的證據(jù)理應(yīng)適用非法證據(jù)排除規(guī)則予以排除，對(duì)于無其他證據(jù)證明被調(diào)查人員有職務(wù)犯罪事實(shí)的，法院可以依法作出無罪判決，由此亦可對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序的選擇權(quán)提供制約。舉例說明，以人數(shù)計(jì)算，在2011年至2015年期間，香港法院對(duì)香港廉署調(diào)查案件的定罪率分別為88%，85%，78%，85%，82%，平均定罪率為83.6%，即平均無罪判決率為16.4%。?陽平：《論我國(guó)香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評(píng) 〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉（草案）》，載 《政治與法律》2018年第1期。由此可見，香港法院對(duì)香港廉政公署移送的貪腐案件無罪判決率一向保持在比較高的水平，對(duì)廉署的調(diào)查權(quán)形成了有力的制約。但這樣的以審判為中心的制約并沒有使香港廉署打擊腐敗的效率受到減損，2010年至2015年期間，香港廉署的破案率 （定罪率，起訴率）均在80%以上，且比早年有所升高。?參見前引?， 陽平文。且在2013年至2016年，香港廉署獲得的民眾支持率一直維持在95%以上。?參見前引?， 陽平文。因此，以審判為中心的權(quán)力制約模式是可能和值得借鑒的。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分考慮調(diào)查案件進(jìn)入犯罪調(diào)查程序的立案時(shí)間點(diǎn)以及相應(yīng)的程序適用規(guī)范等，對(duì)于適用程序不當(dāng)?shù)?，依法作出退回補(bǔ)充調(diào)查、自行補(bǔ)充偵查或不起訴決定。綜上，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三機(jī)關(guān)權(quán)力相互制衡，既有利于職務(wù)犯罪案件的查清與反腐敗工作的順利開展，提高反腐敗工作的效率和效果，也有利于實(shí)現(xiàn)打擊職務(wù)犯罪與正當(dāng)程序、人權(quán)保障之間的平衡。

結(jié)語

監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是職務(wù)違法犯罪的一體化調(diào)查權(quán)，因此其調(diào)查程序的性質(zhì)也變得復(fù)雜了起來。職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查是兩種性質(zhì)完全不同的調(diào)查程序，其對(duì)證據(jù)收集、證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，對(duì)程序正義、人權(quán)保障的要求等都具有很大的差異。不明確區(qū)分監(jiān)察案件何時(shí)處于職務(wù)違法調(diào)查程序，何時(shí)進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查程序，容易導(dǎo)致實(shí)踐中操作困難，程序正義被詬病，反腐敗效率與準(zhǔn)確性低下，取得證據(jù)容易受到非法證據(jù)排除規(guī)則的規(guī)制而被排除等重要問題，因此厘清職務(wù)案件在每個(gè)調(diào)查階段的具體性質(zhì)，明確啟動(dòng)刑事訴訟程序的 “立案點(diǎn)”，并建立起一個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件性質(zhì)分流機(jī)制非常有必要。而這個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件性質(zhì)分流機(jī)制的關(guān)鍵就是構(gòu)建起動(dòng)態(tài)的監(jiān)察案件的 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制。這個(gè)審查機(jī)制選取了監(jiān)察案件辦理立案手續(xù)時(shí)、決定適用留置等高強(qiáng)度強(qiáng)制調(diào)查措施時(shí)以及調(diào)查結(jié)束時(shí)三個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)對(duì)調(diào)查案件的性質(zhì)進(jìn)行審查，明確確定其該進(jìn)入職務(wù)違法調(diào)查程序還是職務(wù)犯罪調(diào)查程序，此舉明確了調(diào)查程序的證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)和程序保障要求，在實(shí)務(wù)中更具備可操作性。且在一定程度上允許程序倒流使得該分流機(jī)制變得更加的靈活。當(dāng)然，其也存在出現(xiàn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和瑕疵的可能，這就需要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三機(jī)關(guān)的相互制約與平衡，進(jìn)一步推進(jìn) “以審判為中心”的訴訟制度改革，以期達(dá)到更好的實(shí)踐效果。筆者立足理論和實(shí)踐，提出建立的以監(jiān)察案件 “刑事”性質(zhì)審查機(jī)制為中心的動(dòng)態(tài)監(jiān)察案件分流機(jī)制，希望能給理論和實(shí)踐帶去更多的思考和思路，為監(jiān)察制度的順利運(yùn)行提出一點(diǎn)建議。