黨內法規體系建構的理論思考
——基于相對合理化的體系化進路

姚尚賢

內容提要： 形成完善的黨內法規體系是中國特色社會主義進入新時代階段建設中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系與治理能力現代化的重要內容。在推進黨內法規體系建設過程中，受體系功能定位與建設現狀影響，參考借鑒社會主義法律體系的成熟經驗既是實踐必須也是學界共識。基于黨內法規的屬性特點與體系構建要求，必須在構建過程中協調好體系的規范性與功能性、靈活性與穩定性、主觀性與客觀性關系以解決相關問題。對此，以相對合理化作為體系建構方向，通過黨內法規的全面系統公開與全流程監控、相應技術標準規范與典型案例匯編的出臺等方式來加強其可預期性與可計算性，更具適應性、操作性與積極意義。

一、問題的緣起

黨的十九大報告指出，“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2017年10月28日第1版。是中國特色社會主義進入新時代堅持全面從嚴治黨、增強黨的依法執政能力的重要方式與必然要求。因此，繼續推進黨內法規體系建設，形成 “完善的黨內法規體系”并實現 “內容科學、程序嚴密、配備完善、運行有效”，②《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要 （2013-2017年）》，載 《人民日報》2013年11月28日第10版。成為了實踐習近平新時代中國特色社會主義思想、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要工作任務。回顧過去黨內法規建設的討論，學界主要圍繞黨內法規的概念內涵、黨內法規與國家法律關系③參見楊小軍：《國法與黨規關系》，載 《法學雜志》2017年第8期；陳柳裕：《黨內法規：內涵、外延及與法律之關系——學習貫徹黨的十八屆六中全會精神的思考》，載 《浙江學刊》2017年第1期；王勇：《再論黨內法規與國家法律間的關系》，載《理論與改革》2017年第3期；張立偉：《法治視野下黨內法規與國家法的協調》，載 《中共中央黨校學報》2011年第3期等。等問題進行爭論，目前已逐漸聚焦于黨內法規體系構建的相關理論與具體實務問題④參見周葉中：《關于中國共產黨黨內法規體系化的思考》，載 《武漢大學學報 (哲學社會科學版)》2017年第5期；莫紀宏：《黨內法規體系建設重在實效》，載 《東方法學》2017年第4期；張立偉：《黨內法規體系的理論建構》，載 《理論視野》2017年第4期；肖金明：《論黨內法治體系的基本構成》，載 《中共中央黨校學報》2016年第6期；施新州：《中國共產黨黨內法規體系的內涵、特征與功能論析》，載 《中共中央黨校學報》2015年第3期；王振民：《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》，載 《中國高校社會科學》2013年第2期等。的探討。在未來黨內法規體系構建過程中，除了需要明確體系構建的目標與意義外，還需要就黨內法規體系構建的相關理論進行討論并予以全面闡釋，明確其體系化的方向進路與建設方法論。毫無疑問，這些基本理論問題的梳理對黨內法規體系的完善必不可少。

二、黨內法規體系的定位與建設現狀

（一）關聯與參考：黨內法規與國家法律的體系關系

為實現依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的總目標，黨中央將黨內法規體系與國家法律體系作為下位體系共同納入 “中國特色社會主義法治體系”⑤《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載本書編寫組：《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第4頁。之中。由于 “法治體系是描述一國法治運行與操作規范化有序化程度，表征法治運行與操作各個環節彼此銜接、結構嚴整、運轉協調狀態的概念，也是一個規范法治運行與操作，使之充分體現和有效實現法治核心價值的概念”，⑥張文顯：《建設中國特色社會主義法治體系》，載 《法學研究》2014年第6期。因此，這種體系框架實際上是以 “趨向于目的，設定所期功能，將知識或事務根據其存在上之關聯、作用組織起來的方法”⑦黃茂榮：《法學方法與現代民法 （第五版）》，法律出版社2007年版，第561頁。來安排三者關系，即運用體系化的思維方式來建設中國特色社會主義法治體系。

在此體系中，加強黨內法規體系建設旨在促進黨內各種關系理性化、規則化和程序化，將黨的政治行為和組織行為納入到法治軌道，以實現黨內法治和依法執政；完善國家法律體系則以形成形式理性化的法律體系為導向，通過科學立法、嚴格執法、公正司法等環節來規范政府與公民的行為，推進依法治國以達致法治國家建成。實踐中，雖然黨內法規體系與國家法律體系在具體目標和預期功能上存在一定差異，但兩者所追求的根本目標及功能是一致的，即為實現中國特色社會主義法治提供制度化的保障。在當代中國的黨政體制結構中，這種相互區別并列又互相支持、最終統一于中國特色社會主義法治體系的關系讓兩者呈現出高度關聯的特點。

受上述在目標價值和功能定位上的 “價值同向性關系”⑧付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，載 《中共中央黨校學報》2015年第3期。引導，黨內法規體系在與國家法律體系共享法治價值的同時，也必須在形式表征與實質內容兩方面滿足法治價值對于一般行為規范的最低限度的規范性要求。這種基于法治價值而產生的規范性要求，美國學者富勒將其歸納為 “法律的一般性、法律必須公布、法律不溯及既往、法律的明確性、避免法律中的矛盾、法律不應該要求不能實現的事、法律的穩定性、官方行為和法律的一致性”⑨沈宗靈：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第463頁。八個原則。對于黨內法規體系而言，要達到 “內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的建構目標，上述原則同樣適用并應貫穿于建設過程中，以實現黨內法規體系在目標任務方面的一致性、制度統籌方面的整體自洽性、法規實質內容的統一性以及體系形式結構方面的層次性⑩參見前引④，周葉中文。要求。這種黨內法規體系構建的規范主義進路，內在性地要求構建過程中參考其他合理化程度更高的規則體系的成熟經驗，以達到自身體系的完善并與其他體系的有效互動。相對于黨內法規體系而言，中國特色社會主義法律體系無論在門類結構，抑或體例技術上均較為成熟。因此，選擇與自身存在關聯關系的國家法律體系作為參照，成為了完善黨內法規體系過程中的必然選擇。

（二）成效與不足：黨內法規體系的建設現狀

運用體系化思維方式、參考借鑒國家法律體系建設經驗的取向自黨的十八大以來明顯加強，成為了目前黨中央推進黨內法規建設的重要導向并且取得了顯著的成果。

這種黨內法規建設的規范主義?秦前紅、蘇紹龍：《論黨內法規與國家法律的協調銜接》，載 《人民論壇·學術前沿》2016年第10期。路徑的典型代表是近期出臺的 《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱 《制定條例》）與 《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（以下簡稱 《備案規定》）兩部黨內法規。考察 《制定條例》可以發現，其不僅在體例上采取了 “總-分”結構，對黨內法規的概念、層次、效力位階、制定原則等進行了規定，而且還按照國家法律的制定流程規定了黨內法規的規劃與計劃、起草、審批與發布、適用與解釋、備案、清理與評估等具體流程內容。由于在表達技術、體例結構安排等方面與 《立法法》相似，因此與 《備案規定》共同被稱為 “黨內立法法”。?田飛龍：《法治國家進程中的政黨法制》，載 《法學論壇》2015年第3期。這兩部 “黨內立法法”對各類黨內法規的概念界定、層次與效力位階的劃分等事項進行了明晰化，為黨內法規體系提供了框架基礎。隨后由黨中央組織的兩次黨內法規清理、?2013年、2014年中央相繼發布 《關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》與 《關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，集中完成了中央層面的黨內法規清理工作。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要 （2013—2017年）》與 《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》的頒布，都不同程度推進黨內法規體系的規范化水平，并提出了構建 “1+4”的黨內法規制度體系的目標。?即形成以黨章為頂、下轄黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四類型黨內法規的制度體系。

此外，上述進路還表現為從微觀層面參考借鑒國家法律的具體立法技術經驗來加強黨內法規建設。如近期重新修訂的 《中國共產黨紀律處分條例》就進一步借鑒國家法律體系的建設經驗，對過去表述不清、操作模糊的內容進行了明確化，并且刪除了多條與國家法律 （如刑法、治安管理處罰法）存在重復或者沖突的條款，以求實現條例的規范化并與國家法律體系統一于法治體系。客觀而言，雖然目前借鑒國家法律的一般條款結構形式來進行制定或者修訂而成的黨內法規在數量上并未占多數，但是此種導向逐漸加強，具體表現為通過強調責任與行為后果的方式來實現黨內法規的體系化與黨的各項決策與任務的落實。與此同時，通過其他方式對黨內法規內容進行清晰化、明確化的嘗試也不斷進行，如新近修訂的 《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨廉潔自律準則》的條文內容雖然并不完全具有一般規范條款的完整形式結構，但是與修訂前相比，其在體例結構與表達方式的邏輯性、層次性、清晰度上均獲得了較大提升。

從整體上而言，黨的十八大以來，通過對規范性的強調與體系化思維方式的引入運用，由不同效力位階的黨內法規系統組成的黨內法規體系框架基本形成。然而，目前黨內法規體系的建設依然存在系統性、協調性、規范性等方面的不足。一方面，諸如 “基礎主干性黨內法規不夠齊全，存在不少法規制度空白；配套法規制度跟不上，無法形成上下緊密銜接的制度合力；一些法規制度沖突重復、疊床架屋；一些法規制度老化嚴重明顯滯后于實踐”?中共中央辦公廳法規局：《以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板》，載 《求是》2017年第3期。等情況仍然存在，成為了完善黨內法規體系過程中不可回避的問題；另一方面，在黨內法規體系化過程中，除了部分以責任規范為主的黨內法規 （如 《中國共產黨紀律處分條例》）外，其他黨內法規并非以完整的 “假定條件—行為模式—法律后果”結構形式呈現。這些黨內法規大多包含政治性、道德性要求與宣示性術語，在體例結構上也區別于一般國家法律 （如近期修訂的 《中國共產黨黨內監督條例》）。在此情況下，能否完全以及如何借鑒一般法律條款的結構形式來對其進行規范化，不僅需要在實務中直接面對并加以解決，而且還直接觸及到黨內法規體系化的方向與方法等理論問題。因此，除了要從實踐層面著力解決上述問題、完善黨內法規體系，還應圍繞黨內法規體系化的理論問題 （尤其是體系化過程中的體系特性關系問題及相關理論框架）進行討論，以求為黨內法規的體系建設提供理論引導。

三、黨內法規體系化的內部關系命題

加強黨內法規體系建設，一方面是中國特色社會主義法治理念在黨內法規領域形成的內在必然要求；另一方面，隨著中國特色社會主義建設的推進，中國共產黨優化自身組織結構與功能以回應國家治理的需求同樣促使黨內法規體系不斷完善。因此，作為一種 “新制度模式”?參見前引④，張立偉文。的黨內法規體系在構建時，必然無法完全套用法政領域已有的概念與理論框架，必須通過實踐發展出適合的理論體系來引導。基于黨內法規的屬性特點與體系構建要求，結合實踐中的經驗與不足，未來黨內法規的體系化必須從理論與實踐上對以下三方面問題做出完善回應。

（一）黨內法規體系的規范性與功能性

“黨內法規體系”作為概念及建設對象被提出，除了源于黨中央對歷史上黨內建設經驗教訓進行總結所形成的法治化要求外，還受到黨中央為應對執政環境與黨內組織狀況變化而進行制度回應的驅動。

在全面深化改革過程中，作為依法治國主體、黨政體制領導軸心的中國共產黨必須直面各種挑戰來推進依法治國的落實。一方面，隨著黨組織規模的擴大，過去單純依靠協調和政策為主的非制度化黨內管理方式已經引發了效率下降、官僚主義顯現、政治活力減弱甚至違法亂紀等問題，無法適應黨組織狀況的變化；另一方面，隨著社會進入轉型期，各類矛盾急劇增多，傳統的黨內治理方式在回應國家治理中的各類復雜問題時存在不足，影響到社會的和諧穩定與持續發展。因此，如何回應目前因官僚化導致的代表性危機以及主體性銷蝕引發的正當性危機?鄢一龍、白鋼、章永樂、歐樹軍、何建宇：《大道之行：中國共產黨與中國社會主義》，中國人民大學出版社2015年版，第9頁。成為了黨內建設不可回避的議題。

為應對上述挑戰，首先需要通過加強黨組織及其行為的制度化、透明化和規范化來實現依法執政和領導依法治國，使得黨組織作為國家治理體系和治理能力現代化核心領導力量的功能獲得有效發揮。上述目標的實現，不僅需要中國共產黨按照憲法和法律來治國理政，還需要其按照法治原則來對黨內各類關系進行調整，使各級黨組織和黨員的行為符合法治價值要求，以將自身建設成法治型執政黨，?姜明安：《論黨內法規在依法治國中的作用》，載 《中共中央黨校學報》2017年第2期。通過率先實現黨內法治來 “帶引整個中國穩固地法治化”。?王耀海：《黨內法規的制度定位——馬克思主義法學探索之四》，載 《東方法學》2017年第4期。在此過程中，提供清晰穩定的黨內規范體系成為了實現黨內法治的前提基礎，而對作為核心部分的黨內法規體系進行建設與完善則是重中之重。?沈國明：《論依法治國、依法執政、依規治黨的關系》，載 《東方法學》2017年第4期。具體而言，則是參考借鑒國家法律的體系化經驗，從體例安排、表述概念與形式結構等方面完善黨內法規以提高其理性化與規范化水平。

受中國特色社會主義法治體系目標內在價值引導而產生的黨內法規法治化追求，促成了對黨內法規的規范性與體系性要求的提高，進而使黨內法規建設的主導價值發生了從功能主義向規范主義的轉變。?黨內法規建設的規范主義導向萌芽于黨的十一屆三中全會，該次會議提出要健全黨規黨法、嚴肅黨紀，恢復黨和國家正常政治生活。黨的十八大以來這種價值導向超越了過去的功能主義導向成為了黨內法規建設的主導價值。參見侯嘉斌：《中國共產黨黨內法規建設的價值導向：從功能主義到規范主義的嬗變》，載 《中共中央黨校學報》2017年第4期。然而，這種規范主義的轉向并不意味著對黨內法規體系功能性面向的忽視或舍棄。從功能主義視角考察，相對于對傳統黨內管理方式的技術性優化而言，通過加強黨內法規建設實現黨內法規體系化、運用制度化和規范化方式來管黨治黨、加強黨組織的制度化水平，不僅能夠降低黨內自我治理與領導國家建設的成本、提高治理效率，而且能為黨組織在規模擴大與內部結構復雜化后繼續保持政治活力與高水平動員能力提供了制度性保障。正是基于重構政治生態、?陳柏峰：《黨內法規的功用和定位》，載 《國家檢察官學院學報》2017年第3期。加強黨的執政能力等功能性考慮，使得借鑒國家法律體系建設經驗、使用體系化方法論來建設與完善黨內法規體系具備了緊迫性與可接受性。因此，在黨內法規體系構建過程中，應當重視體系對于規范性與功能性的雙重追求，而如何協調兩者關系、實現其動態平衡與有機結合直接影響著黨內法規體系建設過程中其他關系問題的處理以及體系建構目標的實現程度。

（二）黨內法規體系的穩定性與靈活性

由于在黨內法規體系構建過程中存在對規范性與功能性的雙重追求，從功能性面向考察，加強黨內法規體系建設旨在通過體系化方式優化黨組織的結構與功能、?參見前引④，施新州文。實現依法執政與國家治理體系和治理能力的現代化。因此，如何通過黨內法規的體系化來發揮黨領導法治建設的核心作用、應對復雜多變的執政環境成為了中國特色社會主義法治建設的關鍵。

隨著社會主義法治體系建設和依法治國的推進，以形式合理性為理想型導向的國家法律體系已經形成。借助抽象化概念、內部邏輯一致、三段論推理等技術方法，國家法律體系適應了現代科層制國家的理性化、專業化與法治化的要求。對于國家法律體系而言，其首先要求通過體系構建來實現體系的層次結構明晰與邏輯自洽，以提供穩定性與可預期性。與此相似，黨內法規體系同樣需要在結構形式與實質內容兩方面做出相應調整與回應，具備相應的穩定性與可預期性，以滿足依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的要求。

這種功能性要求，一方面是法治價值對黨內法規建設內在要求的具體表現，因此需要引入體系化的思維與方法來建設黨內法規；另一方面則是中國特色社會主義法律體系建設與黨內法規建設實踐經驗積累的產物，要求借鑒國家法律體系的建設經驗來提高黨內法規體系的規范性水平。受此影響，實務界和學界從制定程序、結構體系和表達形式等方面就如何借鑒國家法律進行了討論與實踐，甚至出現直接與部門法對應的黨內 “憲法”和 “民法”體系的觀點。?潘澤林：《中國共產黨黨內法規及其體系構建問題研究》，載 《南昌大學學報》2007年第1期。這種討論與實踐通過加強黨內法規體系的內部自洽程度為其穩定性的實現提供了制度保障，但同時也影響到了黨內法規體系在應對社會復雜性時候的靈活性與能動性。

在全面深化改革過程中，中國特色社會主義法律體系的形成與不斷合理化促進了國家機構及其職能行為的法治化。但是也帶來了對國家權力的剛性約束過度和約束不足、?參見前引?，陳柏峰文。法律制度的社會回應性低效與不足等問題。這些問題隨著風險社會帶來的社會復雜性與不確定性增加而日趨明顯，反過來制約著全面深化改革的推進。在當代中國語境下，除了通過提高法律體系的明確有效性來簡化社會復雜性、塑造法律議論溝通與風險分散機制等方式?季衛東：《決策風險、問責以及法律溝通》，載 《政法論叢》2016年第6期。來加強國家法律體系應對風險和管理不確定性的功能外，還需要充分發揮黨內法規體系的功能以彌補國家法律體系的不足。

這種解決方式首先取決于憲法規定的黨政體制結構。隨著全面深化改革的推進，社會問題的復雜化導致以司法為中心的傳統法制模式無法完全有效應對，必須不同程度地引入政治過程。?[美]尼爾·K.考默薩：《法律的限度：法治、權利的供給與需求》，申衛星、王琦譯，商務印書館2007年版，第16-18頁。在黨政體制結構中，則需要發揮各級黨組織的政治吸納與動員功能來克服國家機構因科層制條塊結構而衍生的效率低下與代表性缺失等問題。另外，黨內法規體系的內在邏輯也使其具備彌補國家法律體系不足的能力。由于黨內法規體系是建立在黨組織的基本屬性、結構與功能上的制度體系，?在黨的嚴密組織體系、嚴格政治紀律與高效動員能力的支持下，黨內法規在及時性、能動性與靈活性等方面明顯優于國家法律。這種功能優勢使其能夠更為有效地對高度復雜與政治化的治理問題做出回應，如對于央地關系、黨群關系或不適宜由法規直接規定的黨內政治與決策行為?參見前引?，沈國明文。等問題，僅依靠程序化等法治化方式是無法獲得有效解決的，而必須依靠黨內法規來靈活調整與回應。

因此，在黨內法規體系構建過程中，應在重視體系建構的同時防止過度形式理性化而削弱黨內法規體系的靈活性與政治回應能力，避免脫離現實需要，以適應新時代黨和國家事業的發展需要。這種對于黨內法規體系的靈活性與及時性的強調并非意味著對于其規范性與穩定性面向的放棄。如果黨內法規體系構建過程中缺乏了對可預期性和穩定性的強調與追求，則容易導致黨內法規體系建設陷入 “朝令夕改”和 “運動式法治”的窠臼。?秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》，載 《法律科學 （西北政法大學學報）》2016年第5期。因此，在黨內法規體系構建過程中，必須實現體系的靈活性與穩定性的有機統一，以求在滿足中國特色社會主義法治體系與法治價值要求的同時，有效應對當代社會的復雜性、不確定性與風險性加劇所引發的治理挑戰。

（三）黨內法規體系的客觀性與主觀性

盡管目前學界對 “黨內法規”的性質、概念界定等理論問題存在不同觀點，但都對黨內法規的法律與政策二重屬性?屠凱：《黨內法規的二重屬性：法律與政策》，載 《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期。特征存在基本共識。這種屬性除了要求在構建過程協調好規范性與功能性、靈活性與穩定性關系外，還要求對其主觀性與客觀性關系做出妥善處理。

回溯黨的建設歷史，黨內法規概念首先是基于黨組織的屬性特征、以加強黨的建設為目標而提出，因此包含了對黨組織與黨員的思想、行為與制度各方面的要求，使其與國家法律體系存在明顯差別。黨內法規體系對黨員的言行提出了嚴格要求，如近期修訂的 《中國共產黨廉潔自律準則》就規定黨員要堅持 “尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節約”“吃苦在前，享受在后，甘于奉獻”等。這些黨內法規對黨員 （尤其是黨的干部）提出了遠高于普通公民的道德規訓要求，實際上是在黨內法規建設過程中力圖通過融合高標準與底線要求，落實 “堅持依法治國和以德治國相結合”治國策略的表現。與此相對，國家法律基于 “自然法的最低限度內容”?[英]H.L.A.哈特：《法律的概念 （第二版）》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2011年版，第171頁。的立法理念通常不會觸及這些領域。

除此之外，在要求各級黨組織與黨員在行動上與黨中央保持一致的同時，黨內法規體系還從主觀方面對黨員思想認識提出了嚴格的要求。如近期修訂生效的 《中國共產黨紀律處分條例》要求各級黨員不得 “妄議中央大政方針，破壞黨的集中統一”，實際上就是要求各級黨員在思想認識上與中央保持一致，與國家法律體系對普通公民的思想言論自由進行嚴格保護的調控邏輯與要求存在區別。雖然國家法律體系在某些情況下也對行為主體的主觀方面 （故意或過失）進行考察，但最終要以相應的客觀行為表征作為依規。?李樹忠：《黨內法規與國家法律關系的再闡釋》，載 《中國法律評論》2017年第2期。從此角度而言，黨內規范的調整廣度、深度顯然更強，而這種對于思想認識的高度整合性要求則是黨內法規體系的重要特征之一。

上述這些要求，不僅以 “黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己”呈現，還以不同表述納入 《制定條例》等黨內法規中作為體系構建的要求。如此，在黨內法規構建過程中如何實現主觀性 （黨組織與黨員思想認識）要求與客觀性 （黨組織與黨員言行）要求的統一成為了重要議題。例如，如何對涉及主觀性內容的要求進行規范化以確保適用性和有效性？在同一黨內法規中如何對涉及主觀性要求的規定與客觀性要求的規定實現數量與結構安排上的協調統一？此外，由于作為黨內法規體系約束對象的黨員行為同時又是公民行為，涉及到兩套規則體系的設計與要求如何協調的問題。隨著黨內法規體系的深入構建，目前實踐中秉持 “紀律嚴于、優先于法律”的從嚴治黨原則將面臨如何規范化、制度化的現實，而這無疑又與黨內法規體系的主觀性與客觀性關系命題相關聯。

上述問題不僅關系到黨內法規體系能否為黨組織與黨員保持先進性、發揮社會主義事業建設領導核心作用提供制度支持，影響到黨內法規體系的規范性與功能性、靈活性與穩定性關系的處理，還觸及到黨內法規體系與國家法律體系如何統一于中國特色社會主義法治體系等問題。這些問題都必須從黨內法規體系構建的基本理論層面做出回答。

四、相對合理化：黨內法規體系化的構建進路

（一）作為建構方向的相對合理化進路

一般而言，理想狀態的體系化會要求 “將所有透過分析而得的法命題加以整合，使之成為相互間邏輯清晰、不會自相矛盾、尤其是原則上沒有漏洞的規則體系”并 “要求所有可以想見的事實狀況全都合乎邏輯地攝于體系的某一規范之下，以免事實的秩序缺乏規則的保障”。?[德]馬克斯·韋伯：《法律社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范出版社2011年版，第28-29頁。這種由抽象明確的概念與規則組成、統攝于抽象規范 （一般表現為法律原則）的自洽規則體系是以高度 “形式合理化”為理念導向而塑造的理想型，中國特色社會主義法律體系也以此理念為導向并在實踐中取得了巨大成就。

受黨內法規體系與國家法律體系的關聯關系影響及中國特色社會主義法治體系的目標要求，在黨內法規體系建設過程中需要參考借鑒國家法律體系的成熟經驗已成為各界共識。在此過程中，形式合理化理念直接影響到黨內法規體系構建的理論討論與具體實踐。毫無疑問，在過去的建設過程中，以高度形式合理化為理念導向的體系化實踐實現了黨內法規體系基本框架的構建，并提高了體系內部的層次化、規范化與科學化水平。然而，如上文所述，受各方面因素影響，在黨內法規體系建設中依然存在一些問題亟待解決。由于受基礎主干性黨內法規不齊全、配套法規制度不足、部分法規制度沖突重復或老化嚴重滯后于實踐?參見前引?，中共中央辦公廳法規局文。等因素影響，目前黨內法規體系在系統性、協調性仍然存在不足，具體表現為體系建設快慢不一，尤其是關于黨的領導工作、思想作風和意識形態等方面的法規建設相對滯后、體系尚未成型。?參見前引④，莫紀宏文。這種現象的存在一方面源于實踐經驗的積累及重視程度的時勢制約；另一方面受制于黨內法規建設過程中基本理論問題的回答，即如何對帶有較強政治與道德要求、涉及調整對象主觀層面的黨內法規進行合理化以適應法治價值的要求。由于對參照國家法律體系經驗的建設思路存在機械化認識，大多數觀點認為繼續仿照國家法律體系的構建經驗、按照形式邏輯結構對上述領域的黨內法規進行條款化是解決此類問題的可行之路。雖然此種機械式的認知方式與構建進路受到部分學者批判，?參見前引?， 屠凱文。但提供系統性處理上述問題的替代方式仍舊闕如。對此，需要回溯黨內法規體系構建的基本理論問題，其中以體系化的標準與方向問題最為關鍵。

如前文所述，引入與運用體系化方法論構建黨內法規體系已成為學界共識并在實踐中取得巨大成果。受參照國家法律體系成熟經驗的影響，目前對黨內法規體系構建所運用的體系化方法是以高度形式合理化為理念導向。這種理念導向的體系化方法無疑符合了現代社會的制度功能需求，即一方面通過塑造明確清晰、內部自洽的法律體系為現代社會生活提供了可預期性與穩定性；另一方面，經此體系化的法律體系提供了一套中立化、理性化的治理機制，為現代社會的價值之爭提供了紓解方式。?蘇國勛：《理性化及其限制：韋伯思想引論》，上海人民出版社1988年版，第233-243頁。然而，此種體系化進路形成的規則體系亦存在形式僵化、靈活性與回應性不足等問題，?季衛東：《法治秩序的建構 （增補版）》，商務印書館2014年版，第382-384頁。無疑有悖于對黨內法規體系的靈活性、效率性、嚴厲性等方面的功能期待。除此之外，此種進路本身蘊含著對內部價值差異的默認，實際上與黨內法規體系需要實現的內部政治價值整合與動員目標存在邏輯上的潛在緊張關系。這些問題要求對黨內法規體系化的理念導向進行反思。

考察黨內法規體系構建的根本目標，其旨在依據規范化的制度體系來調整黨組織與黨員在黨內政治生活與黨領導國家建設?參見前引?，姜明安文。方面的言行，以此落實從嚴治黨、依規治黨進而加強黨的領導和促進全面深化改革與中國特色社會主義事業建設。這種目標要求黨內法規體系構建時必須實現體系在規范性與功能性、靈活性與穩定性、主觀性與客觀性關系的協調，歸根到底則是要為黨組織與黨員的言行提供具有可預期性和可計算性的規則指引。只要黨內法規體系具備了可預期性和可計算性，就能對黨組織和黨員的言行選擇考慮產生約束性影響，通過推動其自我規范與約束來減少言行的恣意性與 “非理性”、提高其合理化水平，從而為黨內法規體系的構建與運作實效性提供保障。毫無疑問，黨內法規體系構建必然需要實現體系化，通過實現內部的協調性與統一性來為其可預期性和可計算性提供基礎。與此同時，其體系化理念與方法也需要適應黨內法規體系的自身特點與目標要求，其中提供可預期性和可計算性應作為體系化的首要目標。

這種可預期性和可計算性的提供，實際上并不要求黨內法規體系必須成為一個高度形式合理化的 “邏輯清晰、毫無矛盾和漏洞的完善規則體系”。?賴駿楠：《馬克斯·韋伯 “法律社會學”之重構：觀念論的力量與客觀性的界限》，載 《中外法學》2014年第1期。從規范性視角出發，只要對各類黨內法規進行清晰化與明確化，并在此基礎上將各類黨內法規關聯整合成一個內部無矛盾的具體規范制度體系則可滿足上述的功能需要。借用馬克思·韋伯關于法律合理化的三階段理論，?參見前引?，馬克斯·韋伯書，第27-31頁。只要實現對各類黨內法規的通則化與綜合化，上述可預期性和可計算性則獲得了保證，而且這種相對較弱的合理化也能夠適應黨內法規的法律與政策二重屬性要求。相對于高度形式合理化的理念導向而言，一種以可預見性和可計算性為核心目標、追求規則性與功能性、靈活性與穩定性以及主觀性與客觀性統一協調的相對合理化理念導向，實際上更加適應目前黨內法規體系化的現實狀況與目標要求。值得指出的是，這種以相對合理化為導向的體系化并非摒棄對黨內法規的形式合理化要求，而是要求在黨內法規體系構建過程中立基于黨內法規的屬性特點與現實需求，區分不同類型黨內法規的合理化方式，尤其是對于無法照搬形式邏輯與規則結構進行合理化的黨內法規領域 （如黨的領導工作、思想作風建設等），以提供可預期性與可計算性為導向進行規則優化與體系構建，這無疑更符合 “合理化”的理性本質要求。

（二）通過全面系統公開與全流程監控機制提供可預期性

由于以相對合理化理念引導的黨內法規體系構建其核心在于提供可預期性和可計算性，而可計算性必須以可預期性作為基礎。因此，實現黨內法規體系的可預期性成為了首先要求。黨內法規體系的可預期性除了要求對具體黨內法規的內容表述進行清晰明確化外，更重要的是實現整體規范預期的穩定性與系統性，即對各類黨內法規實現全面系統地公開，實現黨內法規體系的公開透明性。?目前國外不少政黨均以各種方式對政黨內部規章制度進行全面系統地公開，如墨西哥的主要政黨均注意內部規章的公開性，對基本文件及其修改版本均通過黨刊或網絡方式進行公開；又如越南共產黨就定期對黨內規章制度進行系統全面整理后公開出版，2012年就出版了 《越南共產黨文件全集 （1978）》，為各級黨員與干部全面認識了解黨內規章制度、提高其黨內規范體系的法治化水平提供了重要媒介與制度支持。參見靳呈偉：《墨西哥政黨法規初探》，載 《江漢大學學報 （社會科學版）》2015年第1期；殷嘯虎主編：《中國共產黨黨內法規通論》，北京大學出版社2016年版，第57-58頁。因此，應該重視對黨內法規的全面系統公開并通過具體方式將其落實以實現可預期性的要求。

在實踐中，應該改變過去黨內法規資料編撰工作的方式，將其從 “選編”模式轉換為 “全編”模式，并通過定期的全面系統整理與公開來實現黨內法規體系的透明化與可預期。在公開方式上，可以參考越南共產黨、英國工黨等國外政黨的成熟經驗，以 《中國共產黨黨內法規全書》方式出版，同時利用網絡等電子資源傳播方式來提高其獲取的便捷性。在負責機構上，由于 《中國共產黨黨內法規全書》涉及到了層次結構與效力位階等重要信息內容，因此可以考慮由承辦各類黨內法規備案工作?《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十條：“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規應當自發布之日起30日內報送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦。具體備案辦法由中央辦公廳另行規定。”的中央辦公廳負責。在編撰方式上，可改進過去黨內法規選編資料僅按照黨章的章節體例進行編排的成例，以求反映出各類黨內法規之間的效力位階狀況，為各界準確認知黨內法規體系提供直觀性和簡便性。對此，可批判借鑒 《英國工黨規則全書 （2013）》以 “調整范圍”（包括全黨性法規、各組織條例法規和程序性條例法規）?施新州：《黨內法規：英國工黨的政治 “憲章”》，載 《中國社會科學報》2016年4月28日第5版。與 “效力階層”結合的混合標準指導編排?Labour Party:Labour Party Rule Book,London:Labour Party,2013,pp.1-2.的經驗，在未來編撰 《中國共產黨黨內法規全書》時結合 《制定條例》所確立的黨內法規體系層次結構與效力位階來編排全書的結構與內容。具體而言，一方面可延續過去按照黨章的章節體例對各類黨內法規進行分類編排的慣例；另一方面，在每個部分內部，應該按照效力位階高低原則來進行黨內法規編排，以在提供明確系統的黨內法規體系知識的同時傳達出其中的效力位階結構，實現體系在統一權威性、預期穩定性和引導實效性方面的統一。在內容時效性上，由于黨內法規體系處于構建與完善的過程中，所以必須根據黨的事業需要與時勢變化對結構與內容進行調整。

除了通過黨內法規的全面系統公開此種方式從靜態方面加強其可預期性外，還應從動態方面保證其可預期性水平。對此，必須做到對該全編資料進行逐年定期更新，避免體系內部新舊法規交錯產生沖突矛盾而導致可預期性受損，具體則應該建立清晰穩定的黨內法規體系監控機制來清除體系內部沖突的風險。首先，應該對 《制定條例》確立的程序流程進行完善，如將評估與清理制度納入到規劃計劃過程環節中，形成更為完善科學的黨內法規體系全流程監控機制，提高黨內法規制定的必要性、新舊黨內法規之間的銜接性和黨內法規體系建設與監控的全面性。其次，應對黨內法規的備案、清理與評估制度進行規定與細化，加強上述制度的明確性與可操作性，促進其實效性的發揮。最后，在監控機制的范圍上，還要特別重視試行性與暫行性的黨內法規。在目前有效的黨內法規中，有不少是屬于 “試行”或 “暫行”性的，然而這類規范大多數未對其實施期限進行限制，容易導致不確定性加劇及效果經驗反饋滯后等情況，因此需特別注意將此類規范納入到全流程監控機制的調整范圍中。

（三）通過技術標準規范和典型案例匯編提供可計算性

在通過上述方式提供黨內法規體系的可預期性基礎上，實現黨內法規體系的可計算性成為了黨內法規體系化的必然要求。目前不少黨內法規條文呈現出規范性不足、可操作性較低、適用存在差異等狀況，很大程度上歸因于相應規定標準的缺乏或不完善。?《中國共產黨黨內法規制定條例》第十四條：“黨內法規草案一般應當包括下列內容：（一）名稱；（二）制定目的和依據；（三）適用范圍；（四）具體規范；（五）解釋機關；（六）施行日期。”第十五條：“黨內法規應當方向正確，內容明確，邏輯嚴密，表述準確、規范、簡潔，具有可操作性。”這無疑不利于各級黨組織與黨員對自身言行進行規劃。

對于此問題，一方面要從黨內法規的制定方面進行回應。具體而言，要對黨內法規的結構形式、適用范圍、構成內容、文體與相關術語表述、修改與廢止方式等事項進行明確并規則化，通過制定技術的標準化與統一化，減少由于表達術語與順序等事項的不統一和不精確造成的問題。另一方面，則應該從黨內法規的適用方面進行回應，其中黨內法規的解釋是關鍵點。因為黨內法規的實效性需求、黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力、黨內法規監督機制 （尤其是備案審查機制）均需要解釋制度支持才能真正發揮作用。?莫紀宏：《建立和完善黨內法規的監督機制》，載 《學習與探索》2015年第10期。因此，必須對黨內法規解釋制度的設計機關與執行機關、解釋的形式結構與內容名稱、解釋程序與時效性等方面問題做出規定。這種規定除了應包括諸如黨內法規解釋制度的設計權應由黨的中央委員會承擔、黨章的解釋權專屬于黨的中央委員會、其他黨內法規解釋權歸法規制定部門等實體性規定，還應包括黨內法規解釋的編纂、修改與廢止等程序性規定。基于上述兩方面的回應要求，可以參考借鑒國家法律的立法技術規范，盡早出臺 《黨內法規制定技術規范》和 《黨內法規解釋技術規范》。上述規范應以中央黨內法規形式制定與頒布，實現黨內法規制定技術與解釋技術的統一標準化，提高黨內法規體系條文的可計算性水平。

與此相應，對于體系內部不適宜用形式規則結構進行體系化的黨內法規 （如關于黨的思想作風與宣傳方面的黨內法規），則可將該類黨內法規與其相關的案例進行匯編，在具體內容上應該包括該案件的具體事實、違反的黨內法規條文、處理結果與理由等部分。通過對上述黨內法規適用于具體案例的狀況進行遴選與整理，將其中具有典型代表性的案例集合形成匯編分發，向各級黨組織和黨員提供該類黨內法規的可預期性與可計算性。

結語

隨著中國特色社會主義進入新時代，繼續推進黨內法規體系的構建、加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，是實現全面從嚴治黨、不斷提高黨的執政能力和領導水平目標的重要內容與制度要求。未來黨內法規體系的建設，應處理好黨內法規體系構建過程中的規范性與功能性、靈活性與穩定性、主觀性與客觀性三對關系，避免機械式的構建進路導致體系產生適應性、實效性等方面的不足。上述目標與要求的實現，除了需要在具體的構建過程中做出回應，還需要從體系化方向的等理論問題上進行反思。

具體而言，應選擇以類型化方式來形成黨內法規體系化的理論框架，在參考借鑒中國特色社會主義國家法律體系的成熟經驗的同時應避免對上述經驗的機械化、簡單化照搬。相對于傳統國家法律體系構建中以形式理性化為導向的體系化進路而言，以相對合理化理論作為黨內法規體系建構的方向進路更適應黨內法規的基本屬性特征、功能定位與建設現狀。這種更加重視從內部推進黨內法規體系法治化的體系化進路，不排斥對黨內法規體系的形式性與合理化要求，但并不以達致高度形式合理性的理想型為追求，而代之以提供黨內法規體系的可預期性與可計算性為目標。基于此，以相對合理化作為體系化方向成為了中國特色社會主義新時代黨內法規體系構建的可選進路，并以黨內法規的全面系統公開、全流程機制的監控、相應的技術標準規范與典型案例匯編的出臺等為具體方法依歸。值得指出的是，上述理論的適用范圍應局限于體系構建的過程，在黨內法規體系的具體運行過程中則應秉持嚴格的法治主義要求，杜絕 “有規不依”或 “依規不嚴”等現象，以切實實現黨內法規體系的可預期性與可計算性。