城鎮化進程中非物質文化遺產保護的 困境與法律應對

唐咪 聶洪濤

摘要：隨著國內城鎮化進程的不斷加快，非物質文化遺產保護面臨著物質載體被損毀、文化價值遭摒棄、傳承后繼無人等保護困境，而我國對“非遺”的法律保護仍存在著缺少頂層設計、缺少實施細則、缺少訴訟救濟、缺少社會引導等問題。目前應對的措施應是：從國家立法、政府行政、社會公益、民眾參與等四個層面入手，完善我國“非遺”的法律保護。

關鍵詞：城鎮化;非物質文化遺產;法律保護

中圖分類號：G122 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）24-0014-03

習近平總書記在十九大報告中提出：“我們要堅定文化自信，共同推動社會主義文化大繁榮，提高我國文化軟實力，建設社會主義文化強國?！雹俜俏镔|文化遺產是中華民族優秀傳統文化的重要組成部分。近年來，隨著中國的城鎮化進程加快，以鄉村傳統文化為集中體現的非物質文化遺產面臨著衰退和消失。如何使非物質文化遺產在城鎮化進程中“活”下去，是我們亟待解決的難題。

一、城鎮化進程中非物質文化遺產保護的緊迫性

（一）我國城鎮化發展特征

“城鎮化”是我國學者對國外“城市化”概念的本土化，我國的“城鎮化”主要指農村人口向城市或城市周邊鄉鎮集中的發展過程，展現出農村人口的分散化以及城鎮數量的規?；忍攸c。從1978年到2017年短短40年間，我國的城鎮化率從17.9%提高到58.5%，共提高了40多個百分點。據報道，我國的城鎮化率將在2019年底突破60%。②按照國際慣例，一個國家的城鎮化率在30%-70%就已經屬于城鎮化快速發展時期，我國的城鎮化發展甚至可被稱為“快速城鎮化”。

（二）非物質文化遺產特征

近十幾年來，隨著“申遺”熱潮對于非物質文化遺產（以下簡稱“非遺”）概念的普及，“非遺”對于大多數國民來講都不是一個陌生詞匯?；趯Ψ俏镔|文化遺產法律概念的理解，其基本特征可被概括為以下幾種：

首先，“非遺”具有非物質性，相對于實體，其更注重精神層面的價值，同時又以實物為載體，使其精神內涵得以彰顯。

其次，“非遺”具有活態性，其傳承并非一成不變，而是隨著社會生活的變遷、傳承人的理解而發生變化，在日常生活中傳承，傳承中不斷創新。

最后，“非遺”具有共享性，相比其他民事權利，享有其權利的主體更加廣泛，“非遺”的創造主體往往是某地區的群眾，其傳承與創新也往往在群眾中完成。

（三）城鎮化進程中“非遺”保護面臨的挑戰

目前，我國的城鎮化已經進入高速發展階段，伴隨著國家城鎮化率數值的不斷攀升，根源于農耕文明且以傳統鄉村為物質載體的各類“非遺”將面臨“滅頂之災”，正如馮驥才所擔憂的，“在城鎮化浪潮前，我們勢單力薄;即使力量再強大，也只是螳螂之臂，怎么去阻遏‘歷史巨輪的前進?！雹?/p>

首先，在我國許多邊遠地區，地方政府在城鎮化進程中片面追求基礎設施的完善與建設，注重了城市規模的擴大以及農村人口向城市的集聚，以至于為了大規模地建造樓宇，強行分割農村集體土地，拆毀農村歷史民居、歷史文化建筑等，嚴重損害了“非遺”的重要物質載體與人們居住的空間。

其次，現代化的商品經濟與農村工業化生產逐漸取代了我國傳統農村的生產、生活方式，快速城鎮化將導致“非遺”相關產品供應鏈遭受危機，面臨著被工業化取代的重大挑戰和風險;此外，城鎮化將直接導致我國農村居住人口大量的流失，大量農村人口從以務農為生轉變到外出創業或進城務工，傳統村落居住人口的年齡、性別、知識等社會結構將發生重大的改變，“非遺”傳承將面臨后繼無人的窘境。

最后，城鎮化進程中，大量的村民逃離鄉村、追逐現代城市的文明，逐漸顯現出對傳統信仰的淡化以及喪失對傳統文化的自信，這也在一定程度上瓦解了村民自身對于“非遺”的認同感，最終導致了傳統的倫理信仰被淡化，鄉村的文化習俗和信仰遭到徹底摒棄。

二、城鎮化進程中我國對非物質文化遺產的保護現狀

（一）國內立法現狀

我國對“非遺”的立法保護最早起源于地方，自上世紀90年代，寧夏、江蘇、北京等多地區先后審議通過了關于立法保護我國民間優秀傳統文化藝術的多項地方法規，云南、貴州、福建等省份也緊隨其后審議通過了關于保護少數民族地區優秀民族傳統文化的立法保護條例。自從2011年《非物質文化遺產法》正式頒布施行以來，我國大多數地方政府相繼出臺了有關“非遺”保護行政法規及相關條例。自此，我國從中央到地方初步形成多層次“非遺”法律保護體系。

但是，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，目前的法律、法規因為制定時間過早，并未能有效回應當前城鎮化背景下“非遺”保護的法律問題，只是處于對“非遺”的一般保護狀態，出現立法滯后、執行不力等問題。

（二）政府投入現狀

2011年我國出臺的《非物質文化遺產法》是國內對“非遺”保護效力最高的法律，同時也是一部行政法，主要規定了中央及地方各級政府對“非遺”的各項法律責任。在城鎮化背景下，針對“非遺”保護出現的各種問題，我國各級政府對“非遺”的保護舉措主要包括：搜集“非遺傳承人”信息并對其進行財政補貼、建設文化生態保護區、與民間組織合作建立文化公益救助會等。另外，據官方數據統計，各級人民政府在“十二五”期間共投入85億人民幣用于支持與保護“非遺”項目，截止2017年末，我國已批準1372個國家級“非遺”項目，累計培訓出了四萬名以上的“非遺”名錄傳承者，這些舉措均為城鎮化進程中“非遺”的保護與傳承注入了活力。

（三）司法救濟現狀

“城鎮化”意味著經濟高速發展，人口流動加快，利益沖突漸漲。截止2018年年底，我國共有40多個“非遺”項目被列入世界非物質文化遺產保護名錄，加上了國內四級“非遺”項目名錄，我國“非遺”資源保護項目數量十分龐大。實際上，相比“非遺”數量的龐大，國內涉及“非遺”的糾紛寥寥無幾。在“快速城鎮化”背景下，涉訴少并不能代表我國法律對“非遺”的保護得力，恰恰相反，因為“非遺”本身的非物質性、權利主體的不確定性等特征，時常發生“非遺”資源被掠奪盜用或被過度濫用，但“非遺”資源所在地的居民往往因為各方面因素，既得不到相應的經濟回報，甚至連基本的精神權利也得不到尊重。而在國外，我國因為對“非遺”權利的法律救濟途徑未作明確說明，致使一些“非遺”資源被國外公司無償使用，有些還申請了相應的商標、專利，獲取了十分可觀的利益，更甚者竟反過來嚴重限制我們國內對本國“非遺”資源的正常使用。

（四）民眾參與現狀

雖然國內、國際均予“非遺”以高度重視，地方各級政府也均在積極履行“非遺”法所賦予的保護職責，但就目前社會效果來看，對“非遺”宣傳方面的力度仍顯不夠。隨著大量農民進城定居，以及城市居民生活節奏加快，各級政府大都選擇利用非遺保護日或其他節慶日通過對“非遺”資源相關載體的展示或“非遺”活動的演出進行法律、法規、政策的宣傳，但因宣傳時間不固定且持續時間較短、活動的對象過于固定以及范圍過窄等多方因素，導致當地群眾對“非遺”的價值及意義了解有限，限制了其對“非遺”的關注度、參與度，沒有形成良好的保護氛圍與宣傳效果。

三、城鎮化進程中我國當前法律對“非遺”保護不到位的原因

（一）缺少頂層設計，立法滯后難適應

我國于2011年正式頒布的《非物質文化遺產法》雖然已經在一定程度上有效彌補了現階段國家立法工作中對“非遺”法律保護缺位的問題，為“非遺”提供了公法上的保護。但是隨著城鎮化進程不斷加快，社會發生了劇烈變遷，原法因為立法時間較早，存在著缺乏前瞻性意識，立法的技術不夠成熟、與其他部門法未實現有效銜接等諸多弊病，使得“非遺”的法律保護未落到實處，實踐中因“城鎮化”出現很多問題并沒有得到有效解決。

（二）缺少實施細則，沒有依據難執行

當前，我國已經進入“快速城鎮化”發展階段，我國所制定和頒布的《非物質文化遺產法》，雖然讓我國“非遺”保護立法有了較為完善的法律支撐，但因其多為原則性規定，對“非遺”的保護更多地體現在“應當”、“支持”或“鼓勵發展”等字眼，涉及的內容極為寬泛，并未出臺適應社會發展、滿足“非遺”保護需求的具體實施細則，嚴重影響了“非遺”保護的效果，使得“非遺”的保護，沒有完全達到立法的總體預期。

（三）缺少訴訟救濟，利益分享難落實

我國現有的“非遺”立法并未明確規定“非遺”傳承人或權利人的具體權利內容，也未就侵權行為以及其救濟機制做具體規定。在城鎮化進程中，這種缺少“非遺”的利益分享機制以及“非遺”權利人受到侵害時訴訟救濟途徑的相關規定的法律體系將直接影響民眾對“非遺”傳承與保護的熱情，也將影響政府對“非遺”的有效綜合利用和依法保護。

（四）缺少社會引導，教育缺位難創新

現階段，無論是從現實出發還是法律要求來看，政府在“非遺”保護中都擔任著重要角色。但隨著城鎮化進程的加快，一些地方政府在對“非遺”項目開發、利用時一味追求經濟價值，忽略“非遺”更為重要的文化價值，導致很多“非遺”資源失去本真，商業化嚴重。另外，因為大多數“非遺”項目與我們現代化的生活環境存在一定距離，且缺乏社會宣傳和引導，作為“非遺”保護與傳承主力軍的普通民眾沒有給其足夠的重視，最終導致了“非遺”保護的力度不夠、效果不佳的尷尬局面。

四、城鎮化進程中“非遺”保護的法律應對

（一）國家立法層面

顯然，我國目前的“非遺”保護立法已經很難適應城鎮化進程中“非遺”保護的法律需求。作為享有立法權的立法機關，首先，應當根據國情實際需要適時合理地填補法律空白，盡早出臺配套的實施細則，為“非遺”保護打下法律基礎。其次，各級地方政府要根據《非物質文化遺產法》的要求，制定、修改或補充地方性法規或管理條例，充分發揮基本法律的統領作用。最后，做好“非遺”法與相鄰的部門法之間的有效銜接，特別要注意和相鄰的民法、知識產權法及訴訟法之間的關系，對于發生的侵犯“非遺”權利的行為，要明確規定救濟的法律途徑，比如，可以通過擴大訴訟資格主體范圍，適時引入公益訴訟制度以及法律援助制度，提供多樣化的救濟途徑等方式，實現對受侵害的“非遺”權利人的救濟效果最大化。

（二）政府行政層面

“非遺”保護工作因為具有保護對象范圍廣、保護時間周期長等特點，其保護工作不僅需要來自社會各界的支持，同時也需要政府內部保護。根據我國相關法律規定不難看出，國家文化部目前主要負責國內文化領域相關的事務，作為文化領域的“非遺”項目，具有權利主體不確定性、保護對象廣泛性等特征，其要求往往遠遠超過我國文化部的職責權限，在實際工作中，文化部也常常表現出力不從心。基于現實考慮，我們應提高“非遺”保護層級，細化不同部門職責，最大限度地調動各個行政部門，整合國家行政資源，提高行政效率，充分發揮政府對“非遺”法律保護的行政作用。

（三）社會公益層面

“非遺”項目可能產生于某一地區，但其文化價值是屬于整個社會甚至全人類，所以對“非遺”的保護與傳承離不開社會各界的支持。國內相關文化社團應積極承擔起相應的社會責任，積極宣傳“非遺”的重要價值及意義，使社會公眾充分了解在當前的經濟社會、歷史發展條件下“非遺”項目保護的具體工作要求，從根本上控制“非遺”項目保護的發展方向，確保“非遺”項目保護工作的開展能夠更好地貼合當今社會經濟發展形勢的需要。另外，為了全面激發政府與社會對“非遺”項目保護活力，當地政府部門應積極制定配套的保護措施，在文化宣傳、科技、稅收、教育、經濟等各個領域積極予以政策扶持，徹底打破當前“非遺”保護的困境。

（四）民眾參與層面

“非遺”產生于人民群眾日常的生產、生活，對其的保護與傳承主體也應該在民眾而非僅僅依靠政府或社會組織?！胺沁z”傳承人是“非遺”保護工作的主角與核心，尤其是在學習、挖掘原有“非遺”文化精髓基礎上加入現代文化理念，賦予“非遺”新靈感的“活態”傳承是推動“非遺”創新最為寶貴之處。我們各級政府應充分團結各方力量，充分調動廣大群眾對“非遺”保護與傳承的熱情，通過營造共同的傳統歷史文化氛圍、組織各項可使群眾親身參與的民俗活動等方式找回群眾的傳統文化記憶，激發人們的文化認同感，引導人們正視傳統文化，從而自上而下地推動“非遺”的保護傳承與發展創新。

注?釋：

①選自2017年10月18日習近平《決勝全面建成小康社會??奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》一文。

②數據來源于中國社會科學院經濟研究所與社會科學文獻出版社共同發布《經濟藍皮書夏季號：中國經濟增長報告（2018-2019）》

③引自馮驥才《一個古畫鄉的“臨終搶救”》一文。

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作者簡介：唐咪（1993—），女，漢族，陜西西安人，單位為西安財經大學法學院，研究方向為知識產權。

聶洪濤（1975—），男，漢族，陜西乾縣人，西安財經大學法學院副院長、教授，法學博士，研究方向為知識產權。

（責任編輯：李直）

基金項目：本文系國家社科基金項目“非物質文化遺產知識產權保護的難點與對策研究”（項目編號：18EH219）階段性研究成果