精準扶貧中貧困對象識別研究

馮丹陽

摘 要：貧困對象識別作為精準扶貧的首要工作，對于精準扶貧工作的開展、精準扶貧政策優勢的發揮，具有極為重要的意義。其不僅限于對于貧困對象識別之后的信息匯總，而且還應對不符合貧困標準的農村、農戶的及時移除及對退出之后再度符合貧困條件的農戶、農村的及時納入。然而，這一惠民制度在實踐中尚存在一些問題，例如，識別標準、識別程序即信息系統的不健全。這些問題一定程度上制約著貧困對象識別工作，甚至影響到部分待識別貧困對象的獲得感。鑒于此，分別從優化大數據優化識別標準、提高公眾參與度來完善識別程序、對信息系統進行更新完善等方面，提出對精準識別程序的完善建議，以期推動這一惠民政策的真正落實。

關鍵詞：貧困對象識別;識別標準;識別程序;參與;精準扶貧

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0014-02

一、貧困對象識別的內涵與界定

1.貧困對象識別的內涵。所謂貧困對象識別，是指在各級政府的組織下，以特定的標準與一定的程序，選取出符合條件的貧困村、貧困戶，并將其建檔立卡，進行扶貧管理的行政工作。貧困對象識別是將一定收入水平之下的貧困村、貧困戶，進行有效篩選，作為扶貧工作開展的基礎數據。對于納入這一群體中的貧困村、貧困戶，各級政府應依據國家有關政策規定，對其進行針對性的幫扶。對于貧困對象的識別，不僅需要識別出真正符合條件的貧困群體，還需要在現有的貧困群體中識別出已經脫貧的對象，及時將這部分對象合理引導推出，更需要對于退出之后返貧的貧困對象予以及時納入，確保對扶貧對象應保盡保。

2.貧困對象識別的界定。貧困對象識別的精準，在很大程度上能夠決定精準扶貧的成效，也能夠反映社會公平正義，從而提高基層貧困群眾的獲得感。具體來說，對于貧困對象的精準識別，系合計政府在貫徹落實黨中央國務院各項扶貧政策、一系列三農工作會議精神，在科學標準、規范程序的指引下，將真正需要扶貧并由脫貧意愿的貧困對象識別出來，再推行具體的幫扶政策。

對貧困對象識別的界定主要從以下三方面入手：首先，識別標準的精確。我國普遍按照人均純收入這一標準進行貧困對象識別的參照。標準的確定，給各級政府及其工作人員提供了識別的具體依據。其次，識別內容的精確。在對貧困對象的識別過程中，各級政府尤其是基層政府對于貧困對象的識別工作，不僅限于對貧困對象的具體數字的篩選，而且在進行識別過程中，在人均純收入這一指標之外，還會集中于該對象的其他收入以及家庭基本情況的了解。最后，識別程序的精準。村級基層政府主要承擔識別工作的最基礎工作，其主要依據農戶申請、村兩委評議與審核、鄉級政府復核、縣級政府公示與監督等主要流程，通過基層三級政府的管理工作，來選擇出復核政策要求的貧困對象。

二、精準扶貧中貧困對象識別的價值

1.踐行國家扶貧戰略的內在要求。我國扶貧工作已進行了半個多世紀，黨和國家一向高度重視扶貧工作，各級政府積極出臺扶貧優惠政策，對扶貧工作進行指導。十八大以來，在以習近平為總書記的黨中央的堅強領導下，精準扶貧成為全黨全國具有戰略性意義一項工作。而精準識別作為精準扶貧工作推進的先導，可以精準到全國各集中連片貧困區，精準到具體的每個人、每個家庭。基層政府及其工作人員將這些信息匯總，為扶貧政策的精準實施提供事實依據[1]。同時，為了確保國家扶貧政策的實施，扶貧戰略的具體落地，各級政府積極推進貧困對象的精準化。

2.貫徹共享這一新發展理念。共享這一發展理念是我國“十三五”規劃中確定的發展基本理念之一，其實質是使全體人民在改革開放過程中，共同分享國家經濟發展成果，提升發展獲得感。在這一理念指引下，作為貧困對象同樣也應分享社會經濟發展成果。而要擴大實際分享發展成果的覆蓋面，需要基層政府積極推進貧困對象精準識別工作的開展，將收入較低的群體篩選出來，對其實施精準的扶貧政策，促進其走向小康生活。

3.社會公平正義的題中之義。精準識別出貧困對象，并對這類群體進行針對性幫扶，使其不因其發展條件所限，為不能得到與其他社會主體共同發展，分享國家經濟社會發展成果的機會。正如羅爾斯在《正義論》所述，政府應采取一定的措施，對由于各種原因造成的發展機會、條件較差的社會成員，進行政策上的傾斜，使每個社會成員的生存發展條件都能得到應有的保障[2]。而要實現這一政策目標，政府應在精準識別工作上多下功夫，提高精準識別工作的精準度，防止在精準識別過程中的不公正現象的發生，確保將應得到幫扶的對象及時選出來，避免“應幫扶的未被篩選出，而較富裕的卻享受著國家社會的各項優惠政策”。

三、我國農村精準扶貧中貧困對象識別存在的問題

1.貧困對象識別標準過于單一。現階段，我國關于貧困戶識別的標準主要依據人均純收入這一單純指標。這一認定標準雖提供了具體的參照依據，但是這一認定標準存在一些問題，主要表現在：一是忽視了各地區發展不均衡的實際情況，采取統一的數據指標，沒有考慮到各地尤其是各集中貧困連片區貧困村、貧困戶的實際情況。且隨著經濟社會發展，這一數據不做適當性調整變動，同樣具有一定的不合理性。二是人均純收入這一指標難以全面反映貧困對象的真實經濟狀況，極易造成一些諸如“臨界貧困戶”等特殊貧困對象被排除在貧困對象之外，從而違背了精準扶貧政策的初衷[3]。

2.貧困對象認定程序不健全。程序作為行政管理活動過程中的重要一環，對于管理活動的成效，具有極為重要的意義。然而，我國多數貧困地區的基層政府在推進精準識別的過程中，往往采取農戶申請、各級政府審核認定等基本流程。但是，這一基本流程存在著較多不合理的地方。一方面，由于宣傳等方面工作開展的不足，使得很多農戶并未能夠及時了解政策要求，從而使主動申請的農戶數量并未能得到有效的體現;另一方面，在對貧困戶的評議審核階段，縣、鄉兩級政府進行審核的依據，無疑來源自上述覆蓋不全面的貧困戶、貧困村信息[4]，這進一步導致貧困對象識別審核工作不能夠有效反映真實貧困狀況。

3.貧困對象識別動態管理機制不健全。貧困對象識別出來之后，還需要對這些信息進行管理，并按照實際情況及時做出相應的調整更新。然而，在實踐當中，我國大多數基層政府對于貧困對象的信息管理工作存在一些不足。主要表現為：一是信息管理水平未能適應現代信息管理的需求。這是因為，基層政府的行政辦公經費緊張，對于信息系統的引進顯得不足。在具體管理信息的過程中，因信息安全管理不善，導致信息遺失的現象。二是對于符合退出貧困戶的農戶，并未及時按照相關規定及時從信息系統中移出。這表明，對貧困對象的信息管理工作存在不精準、不細致的情況[5]。

四、完善貧困對象識別的建議

1.優化大數據精準識別標準。現階段，單純利用具體的人均純收入這一經濟指標，已日益成為貧困對象識別機制運行的阻礙。為了有效彌補識別標準上的不足，基層政府有必要運用大數據的行政管理方式，對貧困對象的消費情況，利用大數據進行比對。例如，可以通過其網購情況，掌握待識別對象的收入與消費情況、消費意愿等。基于此，一方面，基層政府可以通過這些數據分析，來彌補單一經濟指標衡量貧困對象的不足，運用大數據管理工具，為識別工作提供更多較為科學的參照標準;另一方面，基層政府通過大數據摸底，也掌握了待識別對象的消費偏好及消費傾向，為貧困對象識別之后的精準幫扶也奠定了基礎。此外，這種較為科學的工具，也能夠在很大程度上避免將“臨界貧困對象”排斥在識別程序之外，從而通過更加真實的數據信息，推動精準識別程序的優化[6]。

2.建立完善的貧困識別認定程序。完善的貧困識別認定程序，無疑將會充分發揮精準扶貧的政策優勢，使基層政府的識別工作順利開展。鑒于目前在貧困對象識別認定程序中存在的問題，筆者認為可從以下幾方面進行完善：一是擴大宣傳，爭取更大范圍內吸收貧困對象參與到識別工作中來。貧困對象不僅作為被識別對象，而且還應充分參與其中，參與并監督識別程序的運轉過程[7]。依據參與式扶貧的理論精神，其實質是推動識別主體與待識別對象的良性互動，而并非識別主體單向行政管理行為。待識別對象應積極參與其中，推動識別程序良性運轉[8]。同時，為了確保待識別對象參與的廣泛性，基層政府有必要邀請第三方評估機構參與評估。二是規范貧困對象識別程序的每個環節。基層政府及其具體負責貧困對象識別的工作人員，應從農戶的申請，初步審核、復核、公示與監督等環節，對各個環節不斷進行優化設計，并加大監督力度。對于符合條件的貧困對象，應及時納入信息系統中;反之，則應及時從信息系統中予以刪除或者不將其納入。三是退出程序有序進行。從農戶信息的搜集、核查、退出人員公示等環節，每一步都應公開透明。堅持“獲取信息—核查退出對象—公示退出名單—確定退出名單—公告退出”的程序，做到程序公開、結果公正。

3.健全貧困對象識別動態管理機制。在貧困對象識別程序中，最后一環也是最重要的一環就是對貧困對象信息進行有效的管理，而對這些信息進行管理，有賴于健全完善的信息系統。這一系統主要應具備貧困對象信息的完整性、更新信息的及時性及退出或者再進入的科學性等特征。基于我國多數基層政府在貧困對象信息系統管理中存在的問題，筆者建議：一方面，應增加對信息系統更新方面的投入，引進較為先進的信息管理系統，同時進一步強化信息管理安全意識，確保貧困對象信息安全;另一方面，應完善對符合退出貧困對象的及時更新，而非長時間顯示在信息系統中，由專人按照相關規定及時將這些非貧困對象的信息從信息系統中移出。與此同時，對于退出之后返貧具備貧困識別標準的貧困對象，信息系統中應及時將其納入，確保貧困對象的信息管理工作的精準、細致。

五、結語

貧困對象識別標準、程序及信息系統的完善，能夠有效推進貧困對象識別工作的開展，這對于精準扶（下轉 60頁）（上接15頁）貧、精準幫扶的全面推開，惠及更廣大范圍的貧困對象，提升其獲得感，具有深遠的意義。

參考文獻：

[1]? 莫光輝.精準扶貧：貧困治理的價值之維與實踐突破[J].改革與戰略，2017，（2）：78.

[2]? 約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988：353.

[3]? 張巖松.發展與中國農村反貧困[M].北京：中國財政經濟出版社，2012：252.

[4]? 鄭萬軍.農村人口空心化下精準扶貧：困境與路徑[J].中國黨政干部理論，2016，（5）：32.

[5]? 葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋？——基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015，（5）：74.

[6]? 王亮.大數據背景下貴州農村精準扶貧識別機制研究[M].貴陽：貴州民族大學出版社，2017：25.

[7]? 李興江，陳懷葉.參與式扶貧模式的運行機制及績效評價[J].開發研究，2008，（2）：152

[8]? 馬新文.阿瑪蒂亞·森的權利貧困理論與方法述評[J].學科流派，2003，（5）：32.