新時代做好“三農”工作的重要遵循
——權威人士解讀2019年中央一號文件

■ 本刊記者

新春伊始，中共中央、國務院公開發布《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》。這是新世紀以來，黨中央連續發出的第十六個“一號文件”，為我們做好新時代“三農工作”，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展提供了重要遵循。如何全面理解和貫徹中央一號文件精神，中央農村工作領導小組辦公室主任、農業農村部部長韓長賦，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊，清華大學中國農村研究院副院長張紅宇，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶，農業農村部農村經濟研究中心主任宋洪遠等權威人士為我們作了深入解讀。

中央農村工作領導小組辦公室主任、農業農村部部長韓長賦：

集中力量攻堅“三農”硬任務

一、今明兩年必須完成5項硬任務

今年中央一號文件是決勝全面小康攻堅沖刺階段的一號文件，是脫貧攻堅和鄉村振興交匯推進時期的一號文件，是改革開放40年新時代農村改革再出發的一號文件。

今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農”領域有不少必須完成的硬任務。打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會最大的硬任務，文件把它擺在突出位置，要加大“三區三州”等深度貧困地區脫貧攻堅力度，做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接。第二項硬任務是抓好糧食生產。要穩定扶持糧食生產的政策舉措，確保糧食播種面積穩定在16.5億畝，糧食產量保持穩定，嚴守18億畝耕地紅線。第三項，增加農民收入。到2020年，農民人均收入比2010年翻一番，這是全面建成小康社會的硬指標。第四項，改善農村人居環境。抓好農村人居環境整治三年行動，重點抓好垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升。第五項，補齊農村基礎設施和公共服務短板。文件提出要實施村莊基礎設施建設工程，加強農村飲水、道路、用電、住房、物流、信息網絡等基礎設施建設。

在其他領域也有硬任務，必須強化時間節點意識，加強統籌協調，細化工作舉措，層層壓實責任，確保這些硬任務能夠按時按質收官交賬。

二、突出農業農村優先發展政策導向

一號文件提出，落實農業農村優先發展總方針，牢固樹立農業農村優先發展政策導向。農業農村優先發展是一個必須長期堅持的重大方針。一號文件提出了“四個優先”：在干部配備上優先考慮、在要素配置上優先滿足、在資金投入上優先保障、在公共服務上優先安排。

要優先把優秀的干部充實到“三農”戰線，優先把精銳力量充實到基層一線，優先把熟悉“三農”工作的干部充實到各地黨政班子，建立健全“三農”工作干部隊伍培養、配備、管理、使用機制。同時，堅持把農業和農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，加大公共財政傾斜力度，提高土地出讓收入用于農業農村投入比例，確保農業農村投入力度不斷增強、總量不斷增加。優先貴在落實，要真正改變“三農”工作說起來重要、干起來次要、忙起來不要的現象，強化五級書記抓鄉村振興責任，把“四個優先”的要求真正扛在肩上、抓在手上，并且和自己的政績聯系起來，層層落實責任，動真格、見實效、能考核。

三、土地制度改革是農村改革“重頭戲”

一號文件對新一輪農村改革作出部署，處理好農民和土地的關系仍然是深化農村改革的主線，要以土地制度改革為牽引推進農村改革。他說，要保持土地承包關系穩定并長久不變，扎實完成承包地確權登記頒證工作，妥善處理好、化解好遺留問題。這項工作已經基本完成，今年要做好收尾工作。同時，研究出臺第二輪土地承包到期以后再延長30年的配套政策，確保政策銜接。農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革是正在繼續深化的農村土地制度三項改革。試點比較成熟的，如農村土地征收和集體經營性建設用地入市，將會在修改相關法律基礎上，完善配套制度、全面推開，加快建立城鄉統一的建設用地市場。試點不夠成熟的，如宅基地制度改革，要穩慎推進，拓展改革試點，豐富試點內容，探索適度放活宅基地和農民房屋使用權的有效途徑，盤活利用閑置宅基地和閑置農房，增加農民的財產性收入。要堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為進城落戶的條件。

四、重點部署鄉村治理工作

現在一些農村婚喪陋習、老無所養等不良風氣有所抬頭，有些地方農村黑惡勢力侵蝕農民的安全感和幸福感，一些農村基層黨組織軟弱渙散、服務動員農民的能力弱化，村民自治組織作用發揮得也不夠。對此，一號文件在完善鄉村治理機制、加強農村精神文明建設、建設平安鄉村、抓好農村基層黨組織建設等方面都作出重點部署。鄉村治理是鄉村振興的關鍵環節，它關系到農民的幸福感和安全感，關系農村社會穩定，也關系黨在農村的執政基礎。

他還表示，完善村級組織運轉經費保障機制是一號文件中一個很重要的政策，同時要因地制宜發展壯大集體經濟。通過這些措施，發揮好農村基層黨組織的戰斗堡壘作用，帶動提升鄉村治理能力，完善鄉村治理體系。

中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊：

堅持農業農村優先發展推動鄉村全面振興

當前，距2020年全面建成小康社會只剩下兩年時間，真正到了決戰決勝的關鍵時刻，農業農村還有不少突出短板，距離全面建成小康社會的要求還有相當差距，要對標對表全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務，集中力量補短板、強弱項，確保屆時能夠收官交賬。

一、必須堅決完成好打贏脫貧攻堅戰硬任務

“實現貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽”，在“三農”工作屆時必須完成的硬任務中是緊急任務，是最艱巨的任務，是底線任務，沒有退路，必須放在重中之重、急中之急的位置上，確保按時收官交賬。必須看到，經過多年的扶貧攻堅，剩下的從區域分布上看大多是深度貧困地區，從人口構成上看大多是老弱病殘以及缺乏技能、自我發展能力弱的群眾，貧困程度深，減貧成本高，脫貧難度大，是最難啃的硬骨頭。深度貧困地區是脫貧攻堅難度最大的地區，必須加強統籌調配，集中優勢兵力，堅決把這塊陣地攻下來。

“實現農民人均可支配收入比2010年翻一番”也是必須完成的硬任務。檢驗農村工作成效的一個重要尺度，就是看農民的錢袋子鼓起來沒有。近幾年，農民增收的態勢總體是好的。2018年農民人均可支配收入首次突破1.4萬元，比2012年增長65.4%，年均實際增長7.65%，快于城鎮居民人均可支配收入增速1.36個百分點。但受經濟下行壓力加大等多種因素疊加影響，農民增收形勢不容樂觀。必須深入推進農業供給側結構性改革，充分挖掘鄉村價值，大力發展新產業新業態，推進農村一、二、三產業深度融合，要發展壯大鄉村產業，促進鄉村創新創業，鼓勵農民就地就近就業，千方百計拓展農民增收渠道，確保城鄉居民收入差距縮小的態勢不逆轉。

二、必須穩住農業農村發展基本盤

每逢遇到重大風險和挑戰，“三農”在整個經濟社會發展中壓艙石的作用就充分顯現出來。當前，國內外形勢錯綜復雜，中美經貿摩擦還沒有“熄火”，經濟運行中困難挑戰多，風險和不確定性大，要切實穩住農業農村這個基本盤，為應對各種風險挑戰增添底氣和回旋余地。

新形勢下，農業主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。必須在確保國家糧食安全的基礎上，以提高農業供給質量為主攻方向，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變，推進農業供給側結構性改革。保障國家糧食安全是農業結構性改革的基本底線。

掌握了糧食安全主動權，才能掌控經濟社會發展大局。必須毫不動搖地抓糧食生產，把產能建設作為根本，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。要針對糧食生產已經出現的苗頭性傾向性問題，做好政策準備，掌握主動權，著力穩糧食保供給。

當下對糧食供求形勢的判斷不能過于樂觀，寧可往緊處打，不能往松里算。應對國內外紛繁復雜的形勢變化，必須加強糧食生產能力建設，確保到2020年耕地保有量保持在18.65億畝，永久基本農田保護面積不低于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田，全國農田有效灌溉面積達到10億畝以上。

三、必須完成好鄉村振興起步期各項重點任務

前不久，習近平總書記在第八次政治局學習會上再次就實施鄉村振興戰略的總目標、總方針、總要求和制度保障作了系統闡述，進一步對鄉村振興作出了總體部署。實現農業農村現代化是總目標。堅持農業農村優先發展是總方針。產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕是總要求。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是制度保障。打贏脫貧攻堅戰是優先任務。從現在到2020年是鄉村振興戰略的起步期，“三農”工作必須緊緊圍繞這個總抓手來謀劃和安排，扎實實施好鄉村振興的各項重點任務，推動鄉村振興開好局起好步。

改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的重點任務之一。2018年初，中央印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，明確了這項工作的時間表、路線圖。要緊盯三年任務目標，堅持問題導向，圍繞生活垃圾污水治理、“廁所革命”、村容村貌整治提升、農業生產廢棄物資源化利用等重點任務，一年接著一年干、一件事接著一件事抓，把這件好事辦好。農村人居環境整治工作要與各地農村經濟發展水平相適應，同步發展，不能做表面文章，不能脫離實際，不能喧賓奪主。

實施鄉村振興戰略，不能光看農民口袋里的票子有多少，更要看農民的精神風貌怎么樣。當前鄉風文明建設中存在一些突出問題，不養父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里等有悖家庭倫理和社會公德的現象增多，快速城鎮化工業化沖擊下，家庭的穩定性不斷被削弱。一些地方農村紅白喜事大操大辦，攀比之風和過度消費盛行。鄉村是否振興，要看鄉風好不好。必須堅持物質文明和精神文明一起抓，提升農民精神風貌，不斷提高鄉村社會文明程度。

實施鄉村振興戰略，必須加強和創新鄉村治理，讓農村社會既充滿活力又和諧有序。當前，鄉村社會正在深刻轉型，傳統治理機制、治理方式已經不能適應發展需要。加強和創新鄉村治理，需要認真研究怎么把黨支部的領導作用、自治組織的基礎作用、集體經濟組織和合作組織的紐帶作用、其他社會組織的補充作用充分發揮出來，讓農民得到各種組織的引導、教育、服務和管理，讓農村家戶聯系緊起來、守望相助興起來、干群關系親起來。

振搗混凝土要運用振搗棒進行振搗，通常二次振搗要在混凝土初凝前完成，對于混凝土泌水在粗骨料、水平鋼筋下部生成的水分和空隙要進行排除，這樣混凝土與鋼筋的握裹力才會大大提高。而且在沉落作用下混凝土會出現裂縫，出現內部微裂的情況，提高了混凝土的抗壓強度，所以其抗裂性也有所提高[3]。

四、必須牢固樹立農業農村優先發展的政策導向，把“四個優先”要求落到實處

堅持農業農村優先發展是做好“三農”工作必須堅持的重大方針，在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。

從本質上講，農業農村優先發展就是要推動城鄉要素平等交換和公共資源城鄉均衡配置，加快補齊農村基礎設施、公共服務和生態環境等領域短板，實現城鄉基本公共服務由形式上的普惠向實質上的公平轉變，從根本上改變城鄉二元結構。“四個優先”中，在資金投入上優先保障尤其重要。初步測算，落實《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的重點任務，需要投資7萬多億元。要建立財政優先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元投入格局。財政支出壓力再大，也要按中央要求把“三農”作為優先保障領域，增加總量、優化結構、提高效能。要堅持農村金融改革發展的正確方向，健全適合農業農村特點的農村金融體系，推動農村金融機構回歸本源，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求。要按照調整土地出讓收益支出結構、提高用于農業農村比例的要求，把土地增值收益這塊“蛋糕”切出更大一塊來用于支持脫貧攻堅和鄉村振興。

總之，必須圍繞強化資金投入和要素的供給，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

清華大學中國農村研究院副院長張紅宇：

做好“4個優先”確保“3個保障”

2019年中央一號文件堅持農業農村優先發展的總方針，要抓重點、補短板、強基礎，圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”深化農業供給側結構性改革，按照“擴面、提速、集成”的要求深化農村改革，全面推進鄉村振興。重點是要真正做到“4個優先”：

一是在干部配備上優先考慮。衡量一個地方工作的好壞，要看工業，更要看農業，要看城市，更要看農村。要通過建立健全相應的指標考核體系，推動各級地方黨委、政府把注意力和興奮點轉向農業農村，更自覺地做好“三農”工作。各級各地領導干部要堅持工業農業一起抓、城市農村一起抓，堅持把“三農”工作牢牢放在心上、抓在手上、扛在肩上。

三是在財政投入上優先保障。近年來，各級財政不斷加大對農業農村的支持，帶動鄉村快速發展，但與農民群眾對美好生活的向往相比，還有不足。今后既要推動公共財政更大力度向“三農”傾斜，確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應，又要將財政資金用出效率，改變過去“撒胡椒面”的使用方式，整合存量、優化增量。

四是在公共服務上優先安排。教育、醫療、養老、社保等，最關乎群眾的獲得感，也是我國城鄉差距的最突出表現。堅持農業農村優先發展，就必須在公共服務上優先安排，補齊短板，構建起城鄉一體的公共服務體系，讓農民享受到國家發展紅利、鄉村振興福利，實現“學有所教”“病有所醫”“老有所養”“住有所居”。

2019年中央一號文件提出的各項工作任務很重。要完成好這些任務，需要組織、政策、人才等方面的共同保障：

鄉村振興是一篇大文章，只有五級書記把鄉村振興作為“一把手工程”，把責任扛在肩上、抓在手上，才能避免“三農”工作出現“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現象，才能真正形成五級書記抓鄉村振興的生動局面，才能把黨管農村工作的要求落到實處。

要繼續深化農村改革，在土地制度、經營制度、產權制度，包括國家對農業的支持保護制度、構建和完善方面下功夫。按照《鄉村振興戰略實施規劃(2018－2022年)》的要求，鄉鎮振興需要投入7萬億元。在激活社會資本上，我們要用好用活農業產業融資風險保障金試點政策，撬動更多銀行和社會資本投向鄉村振興產業發展。

農業農村優先發展，人才是根本。要培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，這是對各級干部的基本要求。要真正懂農業，把農業作為自己的業務，精通它。要有情懷，要把農村和農民作為自己的感情所系，一方面老百姓要有獲得感、參與感、幸福感、安全感，另一方面，我們各級干部要把農民群眾的事當成自己的事來做。與此同時，我們還要培養造就一批愛農業、懂技術、會管理的職業農民，讓新型的職業農民，在農業農村優先發展過程中發揮作用。

2019年農業農村農民的“三農”工作任務艱巨。只有把方方面面的中央要求落到實處，我們的農業農村優先發展的目標才可以實現，才會為新中國成立70周年獻上一份厚禮，為2020年全面建成小康社會夯實一個更加堅實的基礎！

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶：

深化新一輪農村改革

改革開放40年來，我國農業現代化穩步推進，農村經濟社會面貌發生了翻天覆地的巨大變化。但目前城鄉差距過大仍是我國最大的結構性失衡問題，農業農村發展滯后仍是我國發展不平衡不充分的突出表現。回顧過去40年，順應歷史潮流、積極應變、主動求變，是農村改革的大邏輯。展望未來，促進鄉村振興，讓農業農村農民與時代同行、跟上國家現代化步伐，最為關鍵的還是要遵循順應歷史潮流、積極應變、主動求變的農村改革大邏輯。

改革首先就要明確主線。新時期農村改革的主線依然是處理好農民與土地的關系。改革開放40年來，農村土地制度改革一直在艱難前行，為農村經濟社會發展提供了重要支撐。面向未來，順應土地功能轉換、農民代際更替、人口城鄉雙向流動等重大結構性變化，秉持既要“用起來”又不能“炒起來”的原則，與時俱進地對農村土地制度進行調整完善。

土地制度既關系到農業生產、農村新產業新業態發展，也關系到農民進城、城鎮居民和工商資本下鄉，還關系到農村金融，牽一發而動全身，是農村各方面改革的“牛鼻子”。新時期深化農村改革，要講究方法論。既要積極應變，根據農村已經發生的重大結構性變化，及時作出制度上的調整，更要主動求變，提高改革的系統性、協同性、前瞻性。

一號文件對推進新一輪農村改革作出要求，專門用了一個章節部署全面深化農村改革的相關政策措施，包括鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革、深入推進農村集體產權制度改革、完善農業支持保護制度等。

改革開放從農村起步，農村改革始終是改革的重要領域和關鍵環節。處理好農民和土地的關系是新形勢下深化農村改革的主線。農村土地制度改革要有底線思維，始終堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件。

完善農業支持保護制度是深化農村改革的迫切任務和重要內容。當前需要對農業支持保護制度進行探索和完善。同時，加快補齊農村人居環境和公共服務短板，不僅要解決投資主體的問題也要重視維護工作，只有建立建設、運營、維護一整套行之有效的機制，才能讓其真正運轉并發揮出應有效益。

農業農村部農村經濟研究中心主任宋洪遠：

穩慎推進農村宅基地改革

宅基地改革試點到今年有4年了，試點之后總結經驗，通過修法來進行推廣，但是現在法還沒有修改，所以在這樣一種情況下，我們提出要深化這個試點。從整個宅基地制度改革，2018年的情況來看，我們要堅持穩步謹慎，或者叫慎重推進的原則，主要是保護好農民的利益和農民權益。

農業農村部相關負責人表示，農村宅基地制度改革涉及農民切身利益，必須守好底線，穩慎推進。要在已有的工作基礎上，重點圍繞宅基地三權分置，拓展改革試點，豐富試點內容，要結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創新創業等盤活閑置宅基地和農房，以此增加農民財產性收入。同時組織開展農村宅基地和農房調查，摸清全國宅基地基本情況，力爭2020年基本完成房地一體，宅基地使用權登記頒證工作。