江蘇食品安全風險治理重點

吳林海 陳秀娟

中國特色社會主義已經進入新時代。民以食為天，食以安為先，食品安全是天大的事。努力解決滿足人民群眾日益增長的美好生活需要和食品質量安全供給不平衡不充分之間的矛盾，是新成立的市場監管局的重大任務。江蘇在2008—2017年由國內主流網絡輿情所報道的業已發生的食品安全事件呈現出多樣性特征，成因復雜，多種因素交融，食品安全風險治理需多策并施。

一、2008—2017年已發生的食品安全事件的主要特征

研究發現，最近十年來江蘇全省食品安全事件具有如下的主要特征。

事件發生量較大，但近年來下降明顯。2008—2017年全省共發生食品安全事件20475起，發生量位居全國第六位，平均每天發生約5.61起。從時間序列上分析，2008—2012年五年間事件發生數量呈快速上升態勢，并在2012年達到峰值（當年事件發生數量為3845起）。從2013年起全省食品安全事件發生量明顯下降，在2013—2015年三年間發生量保持相對穩定的狀態。2016年事件發生量繼續較大幅度地下降。2017年下降到970起，為2012年事件發生量的25.23%。

圖1 2008—2017年江蘇全省食品安全事件發生數量

大眾化食品是事件發生量最多的食品。在2008—2017年江蘇全省食品安全事件發生量排名前五位的食品種類依次為食用農產品、調味品、糧食加工品、飲料、淀粉及淀粉制品，分別為5265起、2826起、2104起、1339起、1318起，分別占事件量的 25.71%、13.80%、10.27%、6.54%、6.44%，合 計12852起，占此十年間江蘇全省事件量的62.77%。

圖2 2008—2017年間江蘇全省發生的食品安全事件所涉及的食品種類

生產加工與制造環節始終是最具風險的環節。在農產品種養殖與食品生產加工制造、流通、消費的任意環節中，都可能存在不同性質的觸發食品安全事件的風險因素。然而，在2008—2017年江蘇全省發生的食品安全事件主要發生在生產加工制造環節，事件發生量占發生總量的44.70%；其他依次是消費、流通、種養殖、交叉四個環節，分別占事件量的31.40%、12.20%、9.43%、2.27%。

人為因素是事件發生最主要的因素，但近年來呈下降趨勢。在此十年間全省所發生的20475起食品安全事件中，60.39%的事件由人為因素所導致。其中，由食品造假或食品欺詐導致的事件量最多，占事件量的31.53%；其他依次為質量指標不符合標準、超范圍超限量使用食品添加劑、生產加工工藝問題、違規添加非食用物質，分別占事件量的13.19%、9.54%、3.71%、2.42%。但近年來由人為因素引發的食品安全事件占比明顯下降，2016年、2017年分別為47.04%、35.51%。

圖3 2008—2017年江蘇全省發生的食品安全事件的主要風險因子分布

二、食品安全事件發生的主要成因

食品安全事件發生的成因十分復雜，多種矛盾交織，多種因素交融，既是歷史累積的結果，也有現實的原因。江蘇食品安全事件發生的最基本成因有以下幾個方面。

長期以來各種矛盾累積的結果。改革開放以前，“以糧為綱”是農業生產的出發點與落腳點，高強度使用化學投入品的現象普遍存在。改革開放后的一個較長時期內，農業生產中化學品使用量增長仍然較快。雖然近年來農藥、化肥開始“零”增長，但是化學品對食用農產品質量安全的影響具有長期性、隱蔽性與滯后性。目前，江蘇食品安全風險前移，農獸藥殘留超標問題突出，重金屬、地膜與畜禽糞便污染嚴重。這是食用農產品成為江蘇最具風險食品類別的主要原因。

生產加工與制造環節事件的多發性具有現實基礎。多年來，江蘇食品加工與制造企業的組織形態雖然在轉型中發生了積極的變化，但以“小、散、低”為主的格局并沒有發生根本性改觀。據估算，在江蘇食品生產加工與制造企業中，90%以上是非規模型企業，且約80%左右是10人以下的作坊式企業。2017年末，江蘇常住人口總量為8029萬，流動人口約1860萬，每天需要消耗約1.5億公斤不同類型的食品，而技術手段缺乏與道德缺失的小微型加工企業成為食品市場重要的生產供應主體，在監管力量相對有限的現實條件下，客觀上成為食品安全事件的多發地帶。

人為因素占主導與現階段誠信缺失密切相關。

分散化小農戶仍然是江蘇食用農產品生產經營的基本主體，普遍具有理性有限、文化程度低等特征，出于改善生活水平的迫切需要，不同程度且普遍存在不規范的食用農產品生產經營行為。與此同時，江蘇食品工業的基數較大、觸點多，而且常住人口基數大且持續剛性增長，加劇了對外部輸入性食品的依賴程度，進一步延長了食品供應鏈，并增加了風險治理的難度。更由于誠信和道德缺失而產生不當行為，且經濟處罰與法律制裁不及時不到位，在“破窗效應”的影響下，必然誘發人源性食品安全事件。

監管體制的相對不足是事件多發的制度原因。改革開放以來，江蘇的食品安全監管體制經歷了七次改革，基本上每五年為一個周期。雖然監管體制在長期的探索中逐步優化，但是長期以來的一些矛盾并沒有很好地解決。以無錫市為例，截至2017年底，全市食品藥品監管人員（含編外人員，但不包括協管員）占常住人口的比例僅為0.76個/萬人，基層分局業務用房面積的平均達標率為64%。與上海等先進城市相比較，江蘇大部分設區市的食品安全風險技術治理能力均存在明顯的不足，既沒有較好地解決地方政府負總責與治理能力匹配間的關系，也沒有較好地解決政府、市場與社會間的關系。

三、食品安全風險治理的重點與路徑

十年來江蘇業已發生的食品安全事件的主要特征，對進入新時代的江蘇有效治理食品安全風險具有重要的價值。現階段，江蘇食品安全風險治理必須以全面實施《中華人民共和國食品安全法》為基本準繩，以最大限度地遏制重大食品安全事件為基本任務，努力做到“四個結合”，以滿足新時代全省人民群眾日益增長的對食品安全的新需求。

長遠與現實相結合，實現食品安全風險治理狀況的根本性好轉。把握食品安全風險源頭治理的長期性、人源性風險治理的曲折性、多重風險相互滲透的復雜性、生產經營組織轉型的艱巨性等基本規律，通過實施創新驅動戰略，有效突破重金屬、農獸藥殘留、畜禽糞便污染、微生物污染、冷鏈技術等關鍵重大共性技術，從根源上科學治理食品安全風險。在有效化解食品安全風險存量的基礎上，加大力度實施農藥化肥“零增長”行動，確保農藥化肥使用量從零增長轉為常態負增長。持續推進畜禽養殖污染治理，科學治理重金屬污染，深入開展農資打假專項行動等。加快食品工業技術進步，推進食品工業高質量發展，不為未來埋下食品安全風險的新增量。

嚴肅監管與嚴厲打擊相結合，有效構建食品安全風險治理的防火墻。懲罰不嚴厲、執法不嚴格、違規違法與不誠信的成本太低是現階段產生食品安全事件最重要的原因之一。必須擴大食品安全監管的范圍，把不同業態、不同類型、不同規模的食品生產經營者納入監管范圍，努力實現市場主體監管的全覆蓋，并按照規范加大行政處罰力度，增加不誠信生產經營的經濟成本。協同政府監管部門與司法部門的力量，發揮“食藥警察”專業隊伍的作用，統籌區域間的聯合行動，依法堅決打擊犯罪活動，特別是生產加工與制造環節的非法添加違禁物、不規范使用添加劑、造假或欺詐等犯罪行為。努力消除地方保護主義，確保執法不走樣，維護法律的嚴肅性、權威性。

分類治理與重點治理相結合，真正推進全程無縫監管。改革基于食品生產經營的主體業態、規模大小等要素實施分類分級監管的傳統做法，以人為因素治理為重點，對食品生產經營廠商分類分級，實施精準治理。重點監管食用農產品、調味品、糧食加工品、淀粉及淀粉制品和飲料等大眾食品與網絡食品等。健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點環節監管為補充、以信用監管為基礎的新型食品安全監管機制。合理配置有限的監管資源與力量，科學確定國家、省、設區市、市（縣、區）不同層次的隨機監督抽檢監測的分工體系，確保不同食品、食品不同環節監督抽檢樣本批次的相對平衡。發揮食品安全委員會的體制優勢，建立農業、市場監管、食品安全監管部門間的緊密合作機制，建立全產業鏈的無縫監管。

政府主導與社會力量參與相結合，有效構建社會共治格局。按照《江蘇省機構改革方案》，江蘇食品安全監管將納入新成立的市場監管局。這是重塑食品安全風險治理體系、推進食品安全風險治理能力現代化的重大“窗口期”。江蘇完全有基礎、有條件、有能力在食品安全監管體制改革上為全國作示范。一是在職能優化上做示范。在機構整合的同時，集成市場監管部門的職能，按照“放管服”的改革要求，準確界定政府、市場、社會的邊界，積極發揮市場與社會力量，實現治理理念的徹底轉型與治理力量的增量改革，構建具有江蘇特色的食品安全風險共治模式。二是在基層治理能力建設上做示范，努力做到重心下移、力量下沉、保障下傾，監管力量與技術裝備優先向基層傾斜。以縣（市）行政區域為單位，分層布局，優化配置，強化縣（市）技術支撐能力建設，將地方政府負總責直接落實到監管能力建設上。三是在信息公開上做示范，加快形成以縱橫銜接的信息主平臺，徹底解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，依靠信息推進市場治理。四是在發揮社會力量上做示范，支持發展公益性、行業性社會組織，最大限度地鼓勵新聞媒體參與食品安全風險治理，完善公眾參與治理的監督舉報制度等，試點推行生產經營企業內部吹哨人制度，用社會力量彌補政府監督力量的不足。