高速公路BOT+EPC項(xiàng)目投資人在礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中的主體地位辨析

劉杰

摘 要：在司法實(shí)踐中，高速公路的項(xiàng)目投資人大多采用“BOT+EPC”模式進(jìn)行投資、建設(shè)并運(yùn)營(yíng)，在出現(xiàn)因建設(shè)而壓覆地下礦產(chǎn)資源糾紛案件中，對(duì)于投資人的訴訟地位理論界存在不同的觀點(diǎn)。本文從理論界的不同觀點(diǎn)入手，對(duì)投資人能否成為礦產(chǎn)資源壓覆侵權(quán)糾紛案件的適格被告進(jìn)行了分析研究并得出結(jié)論。

關(guān)鍵詞：高速公路；主體地位；訴訟

當(dāng)前我國(guó)高速公路建設(shè)仍處于大發(fā)展的歷史機(jī)遇期。大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)需要巨量的資金投入，由國(guó)家財(cái)政獨(dú)自支撐既不可能，也無(wú)必要。自1984年國(guó)家出臺(tái)“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策打破財(cái)政資金不足的束縛后，社會(huì)各路資本逐步進(jìn)入我國(guó)高速公路建設(shè)市場(chǎng)，其中投資人組建項(xiàng)目公司以“BOT+EPC”模式投資、建設(shè)并運(yùn)營(yíng)高速公路的模式比較普遍。高速公路在建設(shè)中壓覆地下礦產(chǎn)資源非常常見(jiàn)，尤其是在一些礦產(chǎn)資源比較豐富的省份，修建高速公路因壓覆礦產(chǎn)資源造成的糾紛案件頻發(fā)多發(fā)。司法實(shí)踐中對(duì)投資人在此類案件中的訴訟主體地位存在不同的認(rèn)識(shí)或者是疑惑，亟需予以辨析，本文擬對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行研究。

1 理論界關(guān)于投資人訴訟主體地位的不同觀點(diǎn)

在司法實(shí)踐中，對(duì)高速公路BOT+EPC項(xiàng)目投資人在礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中的主體地位，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，項(xiàng)目投資人并非發(fā)生礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件的適格被告，不應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。持這種觀點(diǎn)的主要理由是，高速公路項(xiàng)目系地方政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式引入社會(huì)資金，在中標(biāo)后，投資人按照《中華人民共和國(guó)公司法》及其他相關(guān)法律和政策規(guī)定組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理等全過(guò)程負(fù)責(zé)、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并在特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期滿后，按照特許權(quán)協(xié)議的約定將公路（含土地使用權(quán)）、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料無(wú)償移交給地方的交通運(yùn)輸主管部門(mén)。項(xiàng)目公司作為具有獨(dú)立責(zé)任主體的企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。而中標(biāo)的投資人僅為項(xiàng)目公司的法人股東，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定，有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。在公司存續(xù)過(guò)程中，需要承擔(dān)按期足額繳納公司章程中規(guī)定的各自所認(rèn)繳的出資額，并不得進(jìn)行虛假出資、抽逃出資或未交付、未按期交付作為出資的貨幣或非貨幣財(cái)產(chǎn)的股東責(zé)任。因此，在發(fā)生礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中，如股東已經(jīng)履行其應(yīng)盡的出資義務(wù)，不應(yīng)與項(xiàng)目公司一起承擔(dān)連帶責(zé)任，責(zé)任應(yīng)由項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)。

但是，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高速公路的投資人作為權(quán)利義務(wù)主體，具有主體資格，應(yīng)與項(xiàng)目公司一起承擔(dān)連帶責(zé)任。持這種觀點(diǎn)的主要理由是，在礦產(chǎn)資源壓覆糾紛中，由于高速公路采取BOT+EPC模式，投資人既是投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的主體（BOT模式），也是設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工主體（EPC模式）。投資人既是與地方交通運(yùn)輸主管部門(mén)簽訂投資協(xié)議的主體，也是項(xiàng)目投資建設(shè)的責(zé)任主體及收益的最終享有者。盡管項(xiàng)目公司具有獨(dú)立的法人資格，但其僅為投資人履行業(yè)務(wù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的載體，項(xiàng)目的投資及收益實(shí)質(zhì)上最終仍歸屬投資人享有。因此，在發(fā)生礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中，項(xiàng)目實(shí)施的主體并不當(dāng)然免除中標(biāo)投資人投資建設(shè)的義務(wù)和責(zé)任，應(yīng)與項(xiàng)目公司一起承擔(dān)連帶責(zé)任。

2 投資人能否成為礦產(chǎn)資源壓覆侵權(quán)糾紛案件的適格被告辨析

2.1 投資人應(yīng)承擔(dān)的有限責(zé)任

一是公司獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。一方面，按照《中華人民共和國(guó)公司法》所述，股東承擔(dān)有限責(zé)任是指股東以其出資（按照公司的性質(zhì)是有限責(zé)任公司或股份公司的不同，出資采取出資額或者股份形式）為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。這時(shí)，公司作為中間物，股東不單獨(dú)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，而由公司作為責(zé)任主體對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。另一方面，在司法實(shí)踐中，公司的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立，公司的責(zé)任獨(dú)立，公司的人格獨(dú)立，但其中公司的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立又作為公司責(zé)任獨(dú)立與公司人格獨(dú)立的前提條件。在這種情況下，公司按照法律的規(guī)定履行登記注冊(cè)程序之后，即為獨(dú)立的法人組織，具有獨(dú)立的法人身份，具有法律上的獨(dú)立人格，具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。二是股東責(zé)任與公司責(zé)任要相互分離。主要表現(xiàn)在公司財(cái)產(chǎn)與股東財(cái)產(chǎn)的分離、股東并不參與公司直接的經(jīng)營(yíng)與管理、股東的財(cái)產(chǎn)權(quán)與公司經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離三個(gè)方面。股東讓渡的不僅僅是公司的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，還有對(duì)公司的直接控制權(quán)，用來(lái)?yè)Q取股權(quán)，使公司的人格不依附于股東而存在，股東不能對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行任意的影響和干預(yù)，也因此切斷了股東與債權(quán)人之間的直接聯(lián)系。三是股東只對(duì)公司負(fù)責(zé)，而非對(duì)公司的債權(quán)人負(fù)責(zé)。只有在股東出現(xiàn)濫用股東權(quán)利，逃避法律義務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司的債權(quán)人或關(guān)系人的利益等情況下，才會(huì)適用公司法人人格否認(rèn)制度，也就是在英美法中經(jīng)常說(shuō)到的“揭開(kāi)公司的面紗”，讓一直站在公司背后的股東站到前臺(tái)，直接與公司一起承擔(dān)責(zé)任。從另一個(gè)角度說(shuō)，這層面紗也保護(hù)了股東不應(yīng)該受到債權(quán)人的直接追索。

投資人中標(biāo)組建項(xiàng)目公司后，應(yīng)該按照國(guó)家的法律法規(guī)及當(dāng)?shù)卣叩囊?，及時(shí)的履行股東的出資義務(wù)。在履行完這項(xiàng)義務(wù)后，股東應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，就應(yīng)該與公司的責(zé)任實(shí)現(xiàn)分離，項(xiàng)目公司作為獨(dú)立的法人，應(yīng)該獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。并且，在實(shí)踐中，交通運(yùn)輸主管部門(mén)與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，也將確立項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資活動(dòng)中的主體地位，并授予項(xiàng)目公司作為獨(dú)立法人所承擔(dān)的投資、融資、涉及、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理本項(xiàng)目以及收取車輛通行費(fèi)、項(xiàng)目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)和廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。

2.2 項(xiàng)目投資建設(shè)的責(zé)任主體

BOT模式，即“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”，是指政府部門(mén)為做好某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議的方式，由私人企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)的模式，并許可私人企業(yè)通過(guò)向用戶收取一定費(fèi)用來(lái)償還貸款的方式。

EPC模式是按照業(yè)主的委托，公司作為該項(xiàng)目的總承包商，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等全進(jìn)行過(guò)程管理，并所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度負(fù)責(zé)的方式。

從兩種模式的權(quán)利轉(zhuǎn)移看，政府通過(guò)與私人企業(yè)或者項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，將公共建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司則在經(jīng)營(yíng)一定時(shí)期后將其轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)卣Ｔ贐OT或者EPC模式下，政府選擇投資人實(shí)施項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)，投資人應(yīng)就項(xiàng)目設(shè)立相應(yīng)的項(xiàng)目公司，并以項(xiàng)目公司作為載體，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)。因此，除非法律另有規(guī)定或協(xié)議另有約定外，投資人在項(xiàng)目投資過(guò)程中，其責(zé)任僅限于項(xiàng)目公司的投資，項(xiàng)目投資人的其他資產(chǎn)相應(yīng)不應(yīng)受項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀況的影響。

投資人雖是與地方交通運(yùn)輸主管部門(mén)簽訂投資協(xié)議的主體，但并非項(xiàng)目投資建設(shè)的責(zé)任主體，其收益權(quán)也僅是按照《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定享有作為股東的投資收益。同時(shí)，在交通運(yùn)輸主管部門(mén)與投資人簽訂的投資協(xié)議中，在一般情況下都將列明投資人需在規(guī)定的日期內(nèi)，完成項(xiàng)目公司組建，項(xiàng)目公司作為該高速公路運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的法人，承擔(dān)資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、養(yǎng)護(hù)維護(hù)、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理，并享有一定年限的收費(fèi)權(quán)益。至此，也進(jìn)一步說(shuō)明了項(xiàng)目公司的主體地位，是項(xiàng)目投資建設(shè)的責(zé)任主體，應(yīng)獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。

2.3 高速公路項(xiàng)目的特殊性

高速公路作為國(guó)家高效運(yùn)輸體系的基礎(chǔ)，不同于公共物品和服務(wù)，其具有顯著的基礎(chǔ)性、公益性、先導(dǎo)性、服務(wù)性等特點(diǎn)，承載公共產(chǎn)品的特殊屬性。如在礦產(chǎn)資源壓覆糾紛中，要求投資人在成立項(xiàng)目公司并履行出資義務(wù)后，仍需與項(xiàng)目公司一起承擔(dān)連帶責(zé)任，將極大增加了高速公路投資人的潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。嚴(yán)重影響社會(huì)資本參與高速公路投資的積極性，不利于政府與社會(huì)資本建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，不利于以合同為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，實(shí)現(xiàn)雙贏和社會(huì)利益最大化的目的，對(duì)彌補(bǔ)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口，減緩政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解交通基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力也將產(chǎn)生不利影響。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，為滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需求和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)一直處于基礎(chǔ)設(shè)施投資旺盛的階段，投資規(guī)模十分龐大。自1988年我國(guó)第一條高速公路建成通車以來(lái)，高速公路對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展起著極大的推動(dòng)作用。截至2017年底，高速公路已經(jīng)覆蓋97%的20萬(wàn)以上人口城市及地級(jí)行政中心，高速公路里程位居世界第一，在不到30年的時(shí)間里，我國(guó)高速公路的建設(shè)取得了輝煌的成就，創(chuàng)造了舉世矚目的契機(jī)，究其快速發(fā)展的原因，固然有中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的大背景支撐，但更得益于國(guó)家提出的“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政治引導(dǎo)。按照交通運(yùn)輸部發(fā)布的《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年—2030年）》，2030年，我國(guó)將建成40.1萬(wàn)公里的國(guó)家公路網(wǎng)，其中高速公路實(shí)現(xiàn)11.8萬(wàn)公里，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)在高速公路建設(shè)過(guò)程中，高速公路壓覆地下礦產(chǎn)資源的情況將越來(lái)越多。在這個(gè)背景下，無(wú)論從法律的規(guī)定或政策的落地，筆者認(rèn)為，都應(yīng)采用第一種觀點(diǎn)，對(duì)此糾紛由項(xiàng)目公司作為訴訟主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

[1]陳濱宏.BOT項(xiàng)目投資人的法律風(fēng)險(xiǎn)及其防范[D].廣州：華南理工大學(xué)，2015.

[2]陳彥晶.認(rèn)繳還是實(shí)繳：股東權(quán)利行使基準(zhǔn)的追問(wèn)[J].法學(xué)，2018（12）：52-64.