環境政策的運行機制研究

謝文凱 毛曉鈺 陳洲 馬靜婕 何詠絮

摘 要：本文以洛陽市煤改氣政策的實施情況為例，分析政策運行中的過程機制、實際效益、存在的問題，提出有針對性的政策建議。煤改氣政策的運行包括責任機制、決策機制、溝通機制、執行機制、評估檢查機制。這一政策取得了改善空氣質量、降低生活成本、獲得公眾認可、增加政策經驗等環境、經濟與社會效益，但也存在宣傳力度不夠、公眾參與偏低等問題。應從加強政策宣傳力度、確立官員獎懲平衡機制、提升下級政府動力、強化安全監管等方面改進政策運行、提升政策效益。

關鍵詞：煤改氣；環境政策；政策運行

1 引言

改革開放以來，中國經濟建設和社會發展取得了舉世矚目的成就，但也帶來了嚴重的環境污染、生態破壞和資源短缺，各級政府和社會公眾飽受霧霾、垃圾圍城、水危機等問題的困擾。越發嚴峻的環境問題不僅危害社會的可持續發展和公眾身心健康，而且損害國家的公共安全和政治穩定。近幾年來空氣污染問題尤其受到社會各界的關注。全國大部分地區空氣質量下降、霧霾天氣增多，空氣質量不容樂觀。2006年至2016年，全國82個重點城市空氣質量逐年下降；2014年86個重點城市達到中度污染天數共計1845天，重度污染天數共計1213天。空氣治理刻不容緩。

鑒于燃煤是空氣污染的重要來源，而天然氣是相對高效的清潔能源，“煤改氣”成為大氣治理的重要思路之一。國務院印發的《大氣污染防治行動計劃（國發[2013]37號）》明確提出，要加快推進集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設。各省市也制定了大氣治理的政策措施，并部署和推進了相應的環境工程建設。但是，煤改氣政策的實施情況、運行機制、環境與社會效益等問題有待于進一步研究。本文即以河南省洛陽市的煤改氣政策為例，分析洛陽市煤改氣政策的部署與實施情況，理清煤改氣政策的決策、溝通、執行、責任分配、評估檢查等運行機制，分析煤改氣政策的環境效益、經濟效益與社會效益，提出政策運行中存在的問題與對策建議。

從2017年上半年開始，洛陽市政府對瀍河區馬溝村、下窯村、旭升村，老城區冢頭村、蘇滹沱村，洛龍區安樂村、花園村、裴村，西工區棗園村、白灣村等十幾個鄉村先行開展“煤改氣”項目。截至2018年初，天然氣管道設施改造基本完成，居民已經可以享受供氣服務。

以煤改氣環境政策為研究對象，學界開展一系列討論，外國文獻中，最早對中國環境政策研究的大致始于1970年。近期國外針對此問題也有很多成果，如Jean Kayira等（2018）將環境政策執行不力的原因歸結于缺乏社區參與、政府機構之間協調不足、人員和后勤不足以及缺乏政治意愿等；Bryan Tilt（2019）通過研究中國各省的PM2.5環境水平，發現地方領導者為了最大限度地提高經濟產出，以獲得職位晉升而實行“選擇性政策執行”，放松環境監督；Tol（2017）討論了能源和環境領域的政策挑戰，在不同目標和利益相關者壓力的背景下，使政策一致和簡單，他的文章論述了氣候政策受到的政治、經濟及不同類型利益相關者的影響導致了復雜的氣候政策。

國內文獻中，針對環保政策進行研究比較有代表性的如冉冉提出的各種激勵機制以及地方環境政策執行偏差，對煤改氣環境政策的研究大致從政策效益、效果，工程技術、政策中的問題等幾方面來入手。如宗亞楠、歐春華、牛玉琴、龍旭等人的研究顯示煤改氣政策的貫徹實施會帶來顯著的環境與經濟效益。劉宏、彭笑輝等人從工程方面來分析政策的可行性、技術層面等進行討論，認為工程實施需要結合實際，并對比了多種技術方案效果。馮潔、李秋波等人從煤改氣政策實施入手，認為目前面臨“氣荒”、政策成本過高、法規保障不足等幾方面問題。

2 煤改氣政策的運行機制

煤改氣政策運行的總體系統包括責任機制、決策機制、溝通機制、執行機制、監督機制，各機制獨立發揮作用、相互配合協調，推動煤改氣政策的最終圓滿落地。

2.1 責任機制

煤改氣政策按照“縱橫交叉、點塊結合”的責任機制，進行相關工作部署、任務分工與責任分配。一是縱向行政級別與橫向職責分工的“縱橫交叉”。縱向維度上按照行政級別來確定責任歸屬，形成中央政府-河南省政府-洛陽市政府-各縣/區級政府-各鄉鎮政府/街道辦事處的梯度結構，上一層政府領導、監督下一層政府的工作，下級政府對上級政府負責，經過政策傳導的煤改氣工作由鄉鎮政府或街道辦事處來具體執行落實。橫向維度上按照任務分工來確定同級政府各部門的職責。煤改氣、煤改電管網鋪設由市發展改革委牽頭，各縣（市、區）人民政府負責；源頭控煤由市發展改革委牽頭，市環保局、工業和信息化委、規劃局、國土資源局、質監局，各縣（市、區）人民政府負責；取締燃煤散燒設施和工業燃煤設施拆改由市環保局牽頭，市工商局、煤炭局、煙草局、畜牧局，各縣（市、區）人民政府負責。煤改氣政策的具體落實是根據任務來進行部門分工、各司其職。二是采樣站點與工作區塊的“點塊結合”。根據相關部署，洛陽市對7個國控站點分別制訂具有針對性的“一點一策”專項整治方案，相關部門將針對站點數據信息異常情況快速反應，分析查找原因，排查污染源。設置5個采樣點，分別位于小浪底風景區、市委黨校、市監測站、新區市委辦公區、豫西賓館等地，點位覆蓋了城市辦公區、工業區、居民居住密集區、交通繁忙地段等，專門進行大氣顆粒物的采集與分析。對于區塊設定，洛陽市劃分了九個城區、五組團縣（市）和四個生態縣，分別負責本區域內的煤改氣落實工作。

2.2 決策機制

煤改氣政策的目標機制最終是由社會主義國家的奮斗目標確定的，針對我國的奮斗目標而做出五位一體布局，包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設。這決定了宏觀目標是改善環境，提高福祉。以這個宏觀目標為根本原則，根據不同環境方面，對大氣、土壤、河流等各方面制定中觀目標。然后再根據中觀目標之一（大氣防止污染）結合現狀，以能源替換和推廣為切入點之一，制定具體的微觀目標——煤改氣。

洛陽市煤改氣政策屬于大氣污染防治政策的一部分，是為響應中央大氣治理號召和結合本地實際解決洛陽大氣污染問題而做出的政策決策。決策主體為洛陽市市政府和各地區政府，市政府首先做出宏觀層面的決策，將政策精神和政策文件進行下發，經過層層傳導，再由各地區政府結合本地實際情況，研討分析，做出具體層面決策。但是政策傳遞到基層政府時，只需根據上策給定的具體目標和要求，采取實際執行。因此洛陽市煤改氣政策的決策主體為中上層政府，具體執行主體為下層基層政府。

2.3 溝通機制

煤改氣政策的溝通機制主要包括政策溝通主體、溝通渠道、溝通規則三個方面。政策制定、執行、監督和評估的過程中所涉及的溝通主體有各級政府、燃氣公司、媒體和政策針對的民眾與企業。各級政府貫穿于政策溝通的全過程，也是最主要的溝通參與者。燃氣公司、媒體和政策針對的民眾與企業只在政策下達與落地實施的過程中介入，且大多是單向參與，互動度較低，反饋率較低。政府內部的溝通渠道主要以傳統的會議和文件為主，同時也廣泛運用郵箱、微信等網絡媒介進行橫向和縱向溝通。在具體實際中，煤改氣政策的溝通渠道分化差異較大，市級政府趨向信息化溝通，而鄉鎮級政府趨向于口頭、紙面溝通。溝通規則呈現出封閉化、單向化、服從化的特點。政策的制定決策過程中主要由高層政府內部進行溝通協調而民眾、企業和媒體介入較少，政務公開的廣泛度和透明度較低。在政策溝通過程中，上級政府一般作為信息的發送者，下級政府作為信息的接收者，由上到下、層層傳遞。對于上層政府的建議和命令，下層政府需嚴格認真遵從。下層政府多有工作完成后的匯報反饋權，而少有向上的建議評議權。

2.4 執行機制

各鄉鎮政府、街道辦事處和燃氣公司是將政策轉化為實際的具體實施者。鄉鎮政府、街道辦事處主要進行前期的煤改氣政策宣傳工作和后期的回訪自查工作，新奧燃氣公司主要負責天然氣管網鋪設、運營維護的工作。執行過程大致分為前期宣傳、管網鋪設、回訪自查三個階段，具有階段性特征。

同時，煤改氣政策執行過程帶有明顯的運動式治理的特征。在上層政府宏觀指導與督促下，各層政府積極運用所掌握的媒體資源、物質資源等進行廣泛的政策宣傳號召，洛陽電視臺、洛陽廣播、洛陽日報等對環境治理進行廣泛宣傳，引導發動群眾形成與大氣污染作斗爭的運動風氣；各鄉鎮、村政府大量拉橫幅、放廣播，深入居民或村民生活區進行訪談與政策講解，進行基層動員；洛陽市政府還利用本市的燃氣公司，給予一定政策優惠和補貼，讓其提供技術支持與具體的煤改氣工程建設。政策執行過程中還采取了試點-示范這一推廣機制，這是中國政策執行的特色表現之一。例如，龍門鎮花園村是第一個完成上級要求的任務指標的試點村，截至2018年初全村共722戶進行了煤改氣，煤改氣覆蓋率已達到85%以上；全市層面已完成四萬戶煤改氣，初步取得不錯的效果。洛陽市將根據試點經驗進行進一步的政策推廣落實。

2.5 評估與檢察機制

洛陽市針對煤改氣的天然氣工程建設和大氣質量設定了一系列考核評估方法有效推動了煤改氣的落地實施。首先，對于天然氣工程建設，按區和鄉鎮為單位，以各區、鄉鎮政府為考核對象，對工作完成情況進行打分排名。新奧燃氣公司對各區、各鄉鎮的工程進展完成情況進行收集匯總，報給市發改委，市發改委按照打分標準進行打分，考核評分結果報送市散燒辦，最后由市散燒辦按照相關文件要求進行對外發布。考核內容包括累計已開工戶數、主體已完工戶數、已點火戶數和補貼已落實戶數共4項指標。其次，對于大氣質量的考核，也是按區、鄉鎮為單位，以各辦事處、鄉鎮政府為考核對象，每隔七天進行一次考核并進行公布，評分內容包括督察情況、工作落實情況、環保舉報情況、空氣質量和宣傳狀況5項指標。

在兩項評估考核中，對處于末位的區政府、鄉鎮政府和辦事處的相關領導和責任人進行通報批評、約談處理，并運用書面檢討、記過處分、撤銷職務等措施督促整改。例如，2017年11月23日-12月7日市政府對處于末位的某鎮分管領導安某（化名）進行全區通報批評，并對主要領導樂某（化名）進行約談處理；12月18日-12月24日處于末位的某鎮分管領導李某（化名）進行全區通報批評，并對主要領導王某（化名）進行通報批評。同時，省政府和市政府還設立了環保巡視組，進行巡視檢察，實地調研。這種高度壓力導向型的政策體制確實有助于各層政府按照上級要求積極落實、不敢怠慢，但也隱現懲獎不平衡、過于偏重壓力傳導、下層政府自主動力不足等問題。

3 煤改氣政策的效益與問題

3.1 政策效益

從環境效益來看，煤改氣政策改善了空氣質量。表1顯示，在洛陽市空氣質量達標天數指標上，2017年是一個轉折點，2015-2017年達標天數總體減少，而2017-2018年則呈上升趨勢。2017年9-12月的達標天數大幅上漲，其中11、12月的同比增長率尤為明顯。洛陽市空氣質量的變動態勢與煤改氣政策的實施有很大的相關性，煤改氣改造任務于10月底基本完成，空氣質量改善的時間點剛好與此時間點相符。同時，居民燃煤取暖產生的SO2、NO2、CO2等污染物是冬季空氣質量差的重要原因，但2017年冬季因煤改氣的實施煤炭使用量明顯減少，因此空氣質量改善。

從經濟效益來看，在天然氣自身特性和政府財政補貼的雙重作用下，煤改氣政策明顯降低居民生活成本。每立方米天然氣熱值為8500大卡，與煤氣、液化石油氣相比同等熱值價格更為便宜，與煤炭相比雖價格稍貴，但天然氣燃燒效率高，更節省燃料。清潔干凈的天然氣對灶具損害小，能夠延長灶具使用壽命，從而間接減少居民維修費用支出。另外，政府為推動以氣代煤工作，對實施煤改氣的居民和商戶分別補貼1000元和3000元，并對部分村莊免費提供50立方米的天然氣，降低了居民改裝與使用成本。

從社會效益來看，煤改氣政策還獲得了公眾認可、環境意識提升、提供政策參考等社會效益。調查發現，民眾大都很樂意進行煤改氣改造，對煤改氣政策的滿意度較高。他們認為使用天然氣具有實惠便捷的優點，同時天然氣無毒無煙、易散發、安全可靠。

3.2 存在的問題

問題之一是政策的宣傳力度不夠。民眾對社會政策的理解和認同是影響社會政策有效實施的重要因素，由于政府對于政策的前期宣傳力度不夠，民眾對此缺乏認知，對政策產生一定的抵觸心理。在我們的實地調查中，我們發現當地政府忽視了煤改氣政策的前期宣傳，沒有事先將煤改氣政策的目的、意義、內容、補貼等傳遞給民眾，只是通過喇叭或者公告通知村民要進行煤改氣改造工作，以此來統計需要改造的村民戶數。而村民對該政策并不了解，他們只是簡單地響應政府號召或“隨大流”，因此導致第一批改裝用戶量較少。

問題之二是政策制定和監督過程中公眾參與的邊緣化。在煤改氣政策制定系統中，社會公眾的參與度相對較低，參與社會政策的決策途徑和渠道也是有限的。這種精英決策模式容易導致政策制定與實施脫離群眾而成為單方面的地方政府行為，大多數情況下社會公眾只是被動受甚至可能存在遲疑和抵觸。在政策監督方面，政策實施的透明度低，政策監督渠道不暢。調查發現，當地政府并沒有將煤改氣的政策文件、補貼明細、實施流程等信息向社會公眾完全公開，同時民眾也缺乏維護自身知情權的意識而不會主動要求政府將政策執行信息公開。這使得政府往往“敷衍了事”，公布的信息只是簡單地停留于表面。信訪制是公眾對政策執行的監督與反饋的重要渠道，但實際上信訪效率偏低，未能尚未充分發揮監督效能。

4 對策建議

首先，要加強“煤改氣”政策宣傳力度。政府和燃氣公司可通過各種渠道，進行政策宣傳和相關設備的介紹，使民眾深入了解煤改氣的實惠于效益，增加政策吸引力，減少政策實施阻礙。

其次，要確立政府官員的獎懲平衡機制。上級政府要通過適當的獎懲平衡方法，對政策實施較好的地區加以鼓勵，同時適當改變懲罰方法，積極構建鼓勵差別化探索的體制機制。鼓勵差別化探索必須以承認地方的多樣性為前提，深化中央與地方，以及各層級政府之間的權責劃分，在總的框架下確定具體目標時要尊重地方的自主性，確定政策效果衡量標準時切忌單一化。在執行的過程中給地方官員適度的變通空間，合理地配套資源，并允許試錯、寬容失敗。

第三，增加下層政府的動力和積極性。下級不僅是上級要求的執行者，也是上級的合作者，更是問題的預警者，因而應當充分發揮下層政府的主動性和創造性，增加下層政府官員對“煤改氣”政策的培訓了解，在合理劃分治理職責的前提下積極推動各類治理資源的合理配置。努力營造國家與社會、上下級之間相互信任的良好局面，增加下層政府對政策實施的動力。

第四，要強化安全運行機制監管。政府與相關企業需加強“煤改氣”過程中安全風險的認識，嚴格從業人員資格準入，加強變更過程安全管理。特別是對于情況復雜的洛陽周邊村鎮，更須注意煤改氣的安全問題。

參考文獻

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