現代大學制度視野下民辦高校法人治理結構的設想

王中寶

[摘 要]我國大多數民辦高校均采用董事會領導下的校（院）長負責制，對比董事會指導下的校（院）長負責制以及校（院）長主持下的校務會議集體決策和分工負責制，此類制度的選用更注重決策的正確性及集權性。可以針對我國民辦高校營利性與非營利性的雙向發展，立足現有法人治理結構框架，結合域外私立大學法人治理結構的特點，塑造符合學校自身發展方向的法人治理結構。民辦高校董事會領導下的校長負責制，使得校長集行政、教學、學術于一身，針對校長集權的特點，應成立監事會、教授會等機構，形成權力監督機制與專門治學機構。這樣一方面可以保障高校各項工作在董事會領導下合法開展，另一方面可以形成教授治學，并保證高校的教育教學與學術自由。

[關鍵詞]民辦高校;大學制度;治理結構

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）03-0030-04

一、現階段民辦高校法人治理結構的現狀

民辦學校法人治理結構通常是指學校投入者與管理者之間，為實現更好地管理學校、發展教育的目的，科學合理安排各者之間的權利與義務而形成的較為系統的管理體系。我國民辦高校的發展歷史較短，經驗對比國外私立大學的經驗不足，其最大的問題是民辦高校法人治理結構單一。其結構的單一體現在兩個方面：第一方面，體現在民辦高校治理結構簡單，難以形成制約監督機制;第二方面，營利性高校與非營利性高校結構一致，理論中不具備可選性。

（一）“標準劃一”的法人治理結構

根據2016年修訂的《民辦教育促進法》第三章學校組織與活動規定，民辦高校治理結構大體需要設立董事會（理事會）、校長以及教職工代表大會、工會等機構。其中董事會（理事會）應由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成，其職責包括聘任和解聘校長、修改學校章程和制定學校的規章制度、制定發展規劃、批準年度工作計劃，以及決定學校的分立、合并、終止等大政方針。民辦高校的校長負責學校的教育教學和行政管理工作。教職工大會以及工會的職責不涉及學校的管理，均是從保障教職工民主管理與監督的權利出發，不能將其列入治理結構類型之中。

根據上述法律規定及圖表，董事會（理事會）應屬于學校的最高權力機關與決策機關，校長由董事會選舉產生，根據董事會（理事會）授權具體管理學校的事務，即董事會領導下的校長負責制。對比現代民辦高校治理結構其他幾類：1.董事會指導下的校長負責制;2.教職工大會領導下的校長負責制;3.黨委領導下的校長負責制;4.校（院）長主持下的校務會議集體決策和分工負責制度等，其存在一定的優勢，既防止校長權力獨大，又防止權力分散，難以集中，無法發揮其集中作用。盡管如此，簡單的設計結構仍存在有待完善之處。其雖然解決了權力結構側重帶來的風險問題，但是并沒有從組織結構之間思考權力制衡和監督的問題，特別是營利性民辦高校，董事會推選校長時勢必會受到不穩定因素的左右，導致校長成為董事的代表。

（二）單一結構不具備可選性

根據上文提出的民辦高校法人治理結構，縱觀國內大多數民辦高校，不管是營利性民辦高校還是非營利性民辦高校，其體制大體如此。

營利性民辦高校與非營利性民辦高校在結構上應該做出適當的調整，這一點國外私立大學的發展較為完善。例如在美國，不同性質的私立大學存在不同的法人治理結構，日本同樣存在適宜自己本土發展的民辦高校法人治理結構。對于既有經驗，我國在設計民辦高校法人治理結構時可以進一步借鑒。

二、民辦高校法人治理結構的探究

（一）美國私立大學法人治理結構的模式

在眾多國家之中，美國私立大學的發展歷史悠久，成績最為突出。從總體上觀察，目前美國私立大學中出現分化的情況，一部分仍是具有非營利性，另一部分則具有營利性特點。

1.非營利性大學的法人治理結構模式

美國傳統私立大學管理體制的建立，其主要的思想基礎有三：一是大學自治;二是學術自由;三是教授治校。其基本機構為：校（院）董事會領導下的校長負責制，形成校（院）董事會領導校（院）長負責制度，其中內部管理機構還包括教授會（大學評議會），形成了董事會集權下內部分權機制。

董事會，是學校最高的權力機關及決策機關，屬于私立大學的法定所有者，其董事會章程及成立事項參照各州的法律規定，同時其成員由捐助者代表、行政機關人員代表、校友代表、教師代表及學生代表等構成，其中捐助者代表占較多數。其職權主要包括幾個方面：確定及選舉董事人選、決定學校發展方向以及校長的人選及授權教授會相關權利等。

校長，即學校教育、行政的管理機構，同時也是董事會決議的執行機構。一般來說，校長本人也是董事會的成員之一。受到分權制衡思想的影響，在校長的學校管理權中，排除了教授會職權，同時受到內部管理機制的影響，校長成為學校內部最高的管理機關。

教授會又名評議會，是在董事會的領導下負責學校學術研究及教學工作的機構，其主要成員由教師（教授、一般教師、行政管理人員等）和學生組成，體現了美國傳統私立大學的思想基礎。董事會的權力授予教授會，其最大的價值在于保證學術管理的正規與高效性，確保學術氛圍不受行政管理行為的干擾。

2.營利性私立大學的法人治理結構模式

美國營利性私立大學從20世紀七八十年代開始出現，其所反映的是商業公司入駐教育行業，由于其注重營利性，勢必與傳統的非營利性私立大學存在不同的法人治理結構，形成了商業公司背景下董事會領導的校長負責制。

商業公司是私立大學權屬的最終所有者，私立大學屬于該公司的一個子公司或相關獨立的機構。受到商業公司的影響，美國營利性大學法人結構區別于非營利大學法人治理機構，其凸顯商業性質，注重公司管理效力及利益共贏性。例如集權經營帶來管理效益，股份獎勵及售賣特定對象帶來的利益共贏性。

董事會，該董事會并非商業公司本身的股東大會、董事會，而是私立大學（這個子公司或獨立機構）的董事會，是該大學內部的最高決策機關，但卻不是最高權力機關，要受到商業公司本身控制，其董事會的成員亦由商業公司選定，其職權大體包括制定學校發展政策、選任校長、集體討論并裁決學校重大問題。

校長是董事會決策的執行機構，由于實行校長負責制度，校長實際上相當于私立大學的總經理的職位。考慮到管理的效率及營利性特點，校長需要集學校的多項權力于一身，這構成了私立大學的權力核心。

其他人員，如教師、各院系領導及學生，他們較少參與學校管理活動，但是由于營利性經營，教師和院系領導許多都已成為該校的股東，同時學校的發展也許可該類做法，這樣可以實現利益共贏。

（二）日本私立學校法人治理結構模式

日本私立學校法人治理結構主要受制于《私立學校法》的規范，同中國《民辦高校促進法》類似，其同樣在第三章中規定法人管理結構，但是不同的是，日本《私立學校法》對于私立學校法人治理結構的規范內容更為詳盡。其主要有兩大特點，一是學校法人（必須以設立私立學校為目的的企業法人）擁有學校設置權的唯一性，排除其他類型的法人，如財團法人、宗教團體和基金會等以及個人進入私立教育領域;二是“三權分立”結構的設計，即監督機制的引入，這是區別我國民辦高校法人治理結構的亮點所在。

2004新修訂的《私立學校法》對日本私立學校法人治理結構進行了修改，修改后的私立學校法人治理結構逐漸成為理事會、監事會、評議員會特殊的“三權分立”的結構。

理事會。根據《私立學校法》的規定，學校法人須設立理事，理事人數應該在5人以上，由理事成立理事會，理事會是學校法人的最高權力機構與決策機構。理事會選任理事長作為學校的法定代表人，同時選任議事長。

監事會。學校法人需在成立時確定監事人選，監事人選應該在2人以上，由這些人選成立監事會。監事會擁有監督權，監督理事會權力的運行及理事會管理活動。

評議員會。評議員會由理事長召集，其屬于理事會及理事長的決策咨詢機構，即理事會在決定學校重大事務時必須聽取評議員會的建議，包括預算、年度學校發展計劃等，但是其并不能從根本上制約理事會的決議，僅僅為決策咨詢機構，這就難以成立真正的三權分立的機構。

（三）我國臺灣地區私立大學法人治理結構的模式

臺灣地區私立大學發展歷史較早，包括中國文化大學、亞洲大學、世新大學在內的一批私立院校均是其代表;臺灣地區較為重視高等教育的發展，專門頒布《私立學校法》為私立大學的建設提供法律依據和法律規范。根據該法的規定，私立大學的法人治理結構主要由三類主體構成，同時，設立監察人制度是臺灣私立高校的普遍做法。

董事會。根據《私立學校法》的規定，董事會是私立大學的最高權力機構與決策機構，對于人數（包括顧問）及任職資格均做出明確規定，賦予專任教師成為董事的權利（排除被選舉為董事長的權利），重點在董事任職資格上進行諸多限制（包括親權任職資格，但不限于董事資格），嚴格規范董事會選任程序，以提高私立大學抵御相關辦學風險的能力。其中關于董事會的權力，例如董事的選聘及解聘、董事長的推選及解職、校長的選聘及解聘、校務報告、校務計劃及重要規章的審核等。值得一提的是，董事會發生不可調和矛盾時，法律賦予了教育行政機構直接介入管理的權利，以保障學校得以繼續存在。

校長經董事會的選聘產生，其任職資格參照同級公立學校的規定，依據法令綜理校務，執行董事會的決議，并受主管教育行政機關的監督。

校務會議。臺灣大學設立校務會議，決定校務的重大事項，校務會議由校長召開，每學期至少召開一次，其主要由校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表以及其他相關人員組成。

監察人。學校應當設置監察人1～3人，由董事會依照捐助章程遴選適當人員擔任，任期4年，其主要職責涉及財務問題、學校管理等方面。同時為了保證監察人獨立行使其職權，其規定了任職回避，監察人及其配偶、三代以內血親、姻親不可兼任或是擔任與其監察有利害關系的職務，同時規定了相關的處罰制度。

三、我國民辦高校法人治理結構的改革設想

我國頒布的《民辦教育促進法》已經勾勒出我國民辦高等教育基本的法人治理結構，本文將結合國內外私立大學法人治理結構，對其結構做出適當改革。

（一）非營利性民辦高校法人治理結構模式的設計

非營利性民辦高校雖不具有營利性，但是其建設和發展勢必會影響到多方利益，例如國家、學校投入方、教師、學生等，學校的發展如何，都會影響其各類利益主體。所以，其法人治理結構的設計應該注重各方利益的權衡性，其最終的建設宗旨在于增進學院可持續發展與創辦符合國家基本要求的現代化民辦大學。

董事會。根據法律規定，董事會是學校最高權力機關，董事會設董事長等職位，其職權包括：選任校長、確定學校大政方針或是決定重大發展問題、組建教授會、產生監事會人員。董事會的組成人員應當由學校最初投建者、主管行政教育部門的代表、學校行政人員代表、教師代表、學生代表組成，可視情況吸收部分專家學者，形成具有綜合代表性和專業性的民辦院校董事會，以及社會資本創校、專家治學、共創共榮的標志性特點。

校長。董事會選舉或是聘任具有相應資質與能力者擔任校長，同時校長需被列入董事會成員名單;根據域外私立學校的經營結構多數實施的是董事會領導下的校長負責制，校長作為高校法人治理結構的核心，采用董事會領導下的校長負責制度，以保證政令下行。

教授會。國內民辦高校的教授會是仿照西方私立大學法人治理結構而建，重在提高和規范學校的學術能力與教學能力，專人專辦。但是考慮到國內外教學實際情況的不同，難以一步到位，故采用校長在充分聽取教授會意見下對學術與教學事務的管理制度，使其能為校長在學術與教學管理中提供一定的咨詢意見。這樣既能保證其可以正確做出決議，同時也能保障一線教師參與相關政策的制定。關于教授會人員的確定可以參照美國及日本私立大學的模式，吸收教授、一般教師及實驗員等若干人。其人數與資格的確定應該參照各民辦高校實際工作情況確定。

監事會。監事會的設立是為了監督學校行政教學管理活動有序進行，防止校長專斷行事，保障學校各項政令的實施。監事會的職責是在董事會的領導之下，監督校長的行政管理與學術教學活動等。其成員人數及資格應由董事會在校長及教授會的組成人員之外另行確定。

（二）營利性民辦高校法人治理結構模式的設計

營利性民辦高校受到創辦主體的影響，會比較重視投資的營利性，但其作為高等教育的重要組成部分，應該同樣注重教育為本與學術治校的基本要求，只有如此才符合《民辦教育促進法》對民辦教育發展的期待。故在設計營利性民辦大學法人治理機構時，應兼顧教育性與營利性兩大特性，以美國營利性私立大學法人治理結構為參考，合理結合本土國情，在既有法人治理結構的基礎上做出適當修改。

董事會。根據法律規定，董事會是學校的最高權力機關，董事會設董事長等職位，其職權包括選任校長、確定學校的大政方針或是重大發展問題、決定推選教授會的人數、確定學校監事會人選等。校董事會組成人員嚴格由母公司控制，保證公司對其高校發展及管理的管控。

校長。校長應由董事會聘任具有專業資格的人擔任，這一點我國法律已有詳細具體的規定。由于營利性民辦院校多數由公司作為背后的股東，其董事會人員少有專業教學人員，故采用聘任制確定校長。其職權區別非營利性民辦高校法人治理結構的是校長作為高校的權力核心，為保證其行政、教學效率，出于營利性的考慮，校長應該領導教授會對學校各項事務進行管理。上述結構的設置，既實現了專家治學，又保證了高校各項政策可以有效實施。

教授會。關于教授會組成人員及職權可參照上述非營利性高校教授會的設置，教授會的成立及人員的確定應由董事會確定，一旦成立之后，其后續的工作應受到校長的領導。如此設計的原因在于保障教授治學與行政效率。

監事會。同上述關于非營利性高校的設計。

綜合上述，對于民辦高校法人治理結構的設計或是選擇，都應該充分反映民辦高校背后的相關利益主體的訴求。民辦高校現已成為我國執行科教興國戰略的重要基地，其法人治理結構的設計絕不能簡單模仿既有經驗，應當堅持以社會主義核心價值觀為導向，以培養合格的建設者和可靠的接班人為目標，合理構建符合中國特色的民辦高校法人治理結構。

四、結語

目前，我國大多數民辦高校均采用董事會領導下的校（院）長負責制，對比董事會指導下的校（院）長負責制以及校（院）長主持下的校務會議集體決策和分工負責制，此類制度的選用有一定的合理性。文章的撰寫并沒有否定該基本構造，而是在該制度的基礎上，結合時下民辦高校的發展態勢，提出相應的法人治理結構的改革設想。第一，針對我國民辦高校營利性與非營利性的雙向發展，立足現有法人治理結構框架，結合私立大學法人治理結構的特點，塑造符合學校自身發展方向的法人治理結構。第二，民辦高校董事會領導下的校長負責制，使得校長集行政、教學、學術于一身，針對校長集權的特點，應成立監事會、教授會等機構，形成權力監督機制與專門治學機構。這樣一方面可以保障高校各項工作在董事會的領導下合法開展，另一方面可以形成教授治學，并保障高校的教育教學與學術自由。然而對比民辦高校法人治理結構的研究，本文受到作者研究能力及研究水平的限制，尚未能充分論證改革的必要性等，這些仍有待深入調查研究，日后希望可以繼續對民辦高校法人治理結構合理化的建設提供設想。

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[責任編輯：陳 明]