農村留守老人的權益保障

王魯豫

(中共洛陽市委黨校，河南 洛陽 471003)

隨著城市化進程的加速推進，大量的農村年輕人口涌入城市，為城市的發展注入活力和動力。與此同時，留給農村的則是令人難以回避的青壯年急速流失及留守老人、留守兒童的權益保障難題。據國家統計局發布的數據統計，在2014年我國60歲及以上老年人21242萬人，占總人口的15.5%；2015年，我國60歲及以上老年人口22200萬人，占總人口的16.1%；2016年，我國60歲及以上老年人23086萬人，占總人口的16.7%。由此可見，我國老齡化趨勢日益顯著，進程不斷加快，養老負擔日益加重。農村的老年人日益增多，留守老人、空巢老人的數字日益加大，他們無人照顧、失能無靠、抗風險能力較低，如何保障他們的合法權益值得全社會關注。

一、農村留守老人權益的含義

若要準確界定農村留守老人權益的含義，應首先厘清農村留守老人的邊界。對什么是農村留守老人，不同的學者給出了不同的解讀。張艷斌與李文靜在《農村“留守老人”問題研究》一文中指出：“農村留守老人是指于家中所有的子女離開戶籍地超過半年以上，并進入城鎮或外地從事商業等生產活動而導致的留守在家的父母即為留守老人”[1]。顯然，作者認為農村留守老人必須符合三項重要指標：其一，老人的子女是指所有子女；其二，子女需要離開戶籍地進入城鎮或城市從事生產活動；其三，離開的時間必須是半年以上。王樂軍在《濟寧市農村留守老人生存質量及影響因素研究》一文中則這樣界定農村留守老人：“由于子女及他們的配偶長時期不在戶籍地居住，導致孤身生活的等于或超過60周歲的老人”[2]。作者并未關注子女的人數、子女去往何處，而是確定了子女和子女的配偶均不在老人身邊且老人的年齡必須是在60周歲以上。高娜在《中國農村老人留守問題綜述》一文中指出：“農村留守老人是這樣一個特殊群體：農村60周歲及以上老人的全部子女及子女的配偶全部離開戶籍所在地，長期(1年或1年以上)外出(國內)務工(不包括學習)，沒有時間或者很少有時間回家照顧老人(平均1年在家不超過20天)，而單獨留在家中看家、操持家務的老人”[3]。這一界定顯然考慮得較為細致，將老人的年齡、外出子女的情況、子女外出的緣由全部考慮入內。筆者認為，農村留守老人必須有年齡限制，因為老年人是否具備勞動能力與其究竟享有何種權利休戚相關；老人的監護人或者撫養者的人數及其年齡則無需限制太過，因為留守老人由子女貼身照料還是由子女的配偶代為照顧對老人來講或許完全不同。因此，筆者認為農村留守老人是指家中子女離開戶籍所在地或經常居住地滿一年，進入城鎮、城市等其他地域從事生產活動或經營活動，致使獨自停留農村家中自行照顧自己的60周歲以上的老年人。

界定農村留守老人之后，我們便很容易厘清農村留守老人的權益。所謂權益，是指公民個人受法律保護的權利和利益。農村留守老人的權益是指子女不在身邊、獨自在農村生活的60周歲以上的老年人需要法律予以確認和保障的權利和利益。這些老人的生理機能逐漸衰退、勞動能力日益降低，難以依靠自己的勞動維持日常的生活。因此，這些老人的贍養、監護、醫療保障、休息、獲得幫助等權利必須為各級黨委和政府所重視，這些權利也成為本文研究的重點。

二、農村留守老人的權益內容

眾所周知，我國長期存在城鄉二元結構，城鄉居民存在嚴重的不平等。城市的老年人有子女在身邊照料，亦可享受社區養老服務及各種康復中心、養老院等養老機構的養老服務，其獲得的社會保障遠遠高于農村。因此，如何保障農村老人尤其是農村留守老人的社會保障權利自然成為研究的首要問題。

(一)社會保障權

社會保障權是指公民因年老、疾病、傷殘、失業、死亡等原因，不能維持必要的生活水平或相當的生活水準時，有從國家和社會獲得經濟保障、享受社會福利的權利[4]。它是公民的基本權利，具有如下特征：第一，權利主體的平等性。社會保障權不因權利主體的民族、職業、宗教信仰、生活習慣等的不同而有所區別。但是，權利主體的平等并非是絕對的平等，而是權利主體機會的平等，不過主體享受這樣的權利需以其自身年老、疾病、傷殘、失業作為前提條件。第二，義務主體的特定性。權利和義務是相輔相成的，世界上沒有沒有權利的義務，也沒有沒有義務的權利。社會保障權的主體是國家，這一主體是特定的，且義務主體不能拒絕履行。國家應以多種方式保障公民社會保障權的實現：立法機關應對公民的社會保障權予以科學、民主的立法，行政機關應依法行政、應保盡保，司法機關應對侵犯公民社會保障權的案件合法合理地進行裁決。

社會保障主要包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會政策等部分[5]，對農村留守老人的社會保障權主要在《老年人權益保障法》的第20條、第22條、第23條、第25條等法律條款上。縱觀這些法律條文，我們可以看出我國現在主要通過建立養老保險的方式，以國家財政作為兜底，對老年人的基本生活予以相應的保障。與此同時，國家鼓勵有條件的農村將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等有效地加以利用，作為養老基地，以這些基地的收益供老年人養老。當然，那些無勞動能力、無撫養人、無生活著落的農村老人主要適用于社會救濟，由鄉鎮政府負責五保供養。縱觀以上法律條文，我們不難看出與農村老人基本權益有關的“硬法”有所增強，因為國家制定法已將保險方案以法律條文的方式予以確定，這有利于各級政府將其落到實處，進而對農村老人的養老保險予以相應保障。但無論是養老保險還是五保供養，都是農村老年人權益的保障底線，都是老年人無所依靠時才能從國家獲得的扶持。不過，農村的留守老人更為需要的是社會福利和社會政策。社會福利是一種服務措施，是對那些生活能力較弱的人予以社會照顧和社會服務。社會政策是對留守老人的情況進行具體排查后對其予以相應幫扶的一種政府措施。目前，隨著精準扶貧的大力推進，政府在政策上已然先行一步，對農村的貧困戶摸排到位，通過建檔立卡的方式，對需要技術幫助的予以科技扶貧，對需要資金扶持的予以資金幫扶。而在社會福利上，國家和政府還需要作進一步的努力，通過政府購買或允許集體組織自籌自建等方式加大對基層養老院、福利院等養老機構的建設，爭取將農村社會福利不足這一短板加以補齊，使農村老年人的權益保障更為全面化、系統化。

(二)物質幫助權

在提及社會福利時，我們難以繞開的一個問題就是農村老年人尤其是留守老人物質幫助的權利。

物質幫助權從1954年就被寫入憲法，現行憲法第45條第1款明文規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”雖然憲法規定了公民可以行使這一權利，但憲法的規定與民眾現實中享有的物質幫助權相差甚遠。

首先，憲法的規定不完整。我國憲法只規定了物質幫助是基本生活的幫助，而忽視了老年人尤其是農村留守老人的精神慰藉，難以達到對留守老人幫助的有效實現。

其次，權利主體缺乏相應的法律意識。老年人尤其是農村老年人未接受系統的學習，學識有限，不知道憲法和法律，更不會運用憲法和法律，難以拿起憲法保障自己的權益，因此在他們日常生活中遇到相應危險時，憲法對他們而言也許只是一紙空文。

再次，物質幫助權的義務主體責任不到位。憲法只規定了國家應發展社會保險和社會救濟事業，對政府到底應擔負何種責任并無明文規定，其他法律更是沒有相應的條款。由于制度設計的不足再加上政府缺乏主動作為的意識，公民物質幫助權的實現會與憲法規定有所區別。

(三)受贍養權

尊老愛幼是中華民族的傳統美德。道德和法律都可以約束人的行為，都可以調整社會關系，都可以維護社會秩序。道德是內心的法律，法律是成文的道德。習總書記指出：“要強化道德對法治的支撐作用，發揮道德對法治的滋養作用。”

對尊老敬老，《憲法》《婚姻法》《老年人權益保障法》都予以明確的規定。《憲法》第49條規定：“成年子女有贍養、撫養父母的義務”。《婚姻法》第15條規定：“子女不履行贍養義務時，無勞動能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養費的權利”。第22條規定：“有負擔能力的孫子女、外孫子女，對子女已經雙亡的祖父母、外祖父母，有贍養的義務。”《老年人權益保障法》第11條規定：“贍養人應當履行對老年人經濟上供養生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要。贍養人的配偶應當協助贍養人履行贍養義務。”

首先，法律規定了對老年人負有贍養、撫養義務的主體，其中既包括老年人的配偶，也包括老年人的成年子女、子女配偶以及老年人的成年孫子女、外孫子女和他們的配偶，可以說，義務主體的規定很詳實。

其次，老年人的受贍養權的權利內容詳細、具體，其中既包括對老年人進行經濟上的供養、生活上的照料，又包括對老年人精神上的慰藉。但是就后者而言，老年人權利能否充分實現全靠義務主體能否積極履行，法律無法對其予以具體的規制。如果義務人尚未盡到義務，法律也難以對其進行具體的處罰。因此，基于義務主體的性格不同、尊法意識不同、行為方式不同，老年人尤其是留守老人能否切實享受相應的精神撫慰也會大有不同。

(四)成年人監護制度

成年人監護制度是《民法總則》的一大亮點，這一制度的實施有利于老年人尤其是農村留守老人權利的實現。

現在農村年輕人外出打工的較多，老年人單獨在家，其體力、智力下降，難免會成為某些不法之徒的重點關注目標，被詐騙后導致傾家蕩產的現象屢見不鮮。因此，設定成年人監護制度有利于防患于未然：一方面，尊重老年人的自主決定權，由其預先給自己選任監護人；另一方面，防止老年人突然成為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人而出現無人監護的尷尬。設定成年人監護制度還有利于更好地維護老年人的財產權益。監護人獲得監護權后，即可實際控制和處理被監護人的財產權益，可以避免老年人由于認識不清而上當受騙。

不過，這一監護制度需要進一步細化,如探索分級監護，按被監護人是無民事行為能力人還是限制行為能力人，進一步將其區分為完全監護和部分監護，明確相應的監護職責、監護范圍，如對被監護人使用一定金額以上的財產進行監護，不動產交易、貸款等重大行為必須經得監護人的同意等；在確定無需監護的范圍內，被監護人做出的與其精神狀況相適應的民事活動，法律應予以承認等。

此外，老年人的名譽權、榮譽權、隱私權和就醫權同樣需要由立法機關予以確定，進而由執法機關予以保障。

三、農村留守老人權益保護的不足

隨著經濟的發展、立法的增強，我國制定了保護老年人權益的法律，但遠遠不能應對老齡化帶來的沖擊。

首先，法律法規不系統。雖然我們已頒布實施了《中華人民共和國老年人權益保障法》，但這部法律指導性條款較多，可操作性條款不足。一些本應由道德、習慣評價和約束的行為被納入了法律的規范范疇，使得這部法律強制性條款和指導性條款劃分不夠清晰，法律責任不夠明確，進而大大降低了這部法律的權威性和實效性。再加上與《老年人權益保障法》配套的實施細則長期缺乏，使得老年人的權益保障過于籠統，針對性不足。農村老年人和城市老年人的家庭地位、經濟狀況、法律意識不完全一致，導致老年人的權利保護重點各有不同，而我國的立法機關顯然未意識到這點。我國目前尚無對農村老年人權益保障的專門法律，立法的空白難免使老年人的權益保護雪上加霜。

其次，執法力量相對薄弱。隨著農村老年人口的不斷增多，老年人合法權益受侵害的情況也在增多。但是農村老人的權益保障管理機構不夠統一，無論是中央層面還是地方層面，農村老年人權益保障的管理主體不僅分散而且混亂。目前，與農村老年人權利保障的管理機關有人力資源和社會保障部、民政部、衛生部、財政部以及國家發改委。各個部門的權力相互之間既有交叉又有重合，如何厘清各方權力邊界便成為一大難題。而農村的老年人尤其是留守老人的辨認能力和識別能力都很不足，在其權益被侵害時究竟找誰去維權會成為難題。

再次，司法救濟不夠充分。就訴訟而言，我國的普通法律對老年人的權益保障救濟有限。無論是《刑法》《形式訴訟法》，還是《行政法》《行政訴訟法》，與老年人權益有關的法條為數寥寥。此外，老年人請求權益保障救濟的法律依據僅為法規、規則，這些法規規章法律效力不足，保障力度不夠，適用范圍狹窄，不利于老年人權益的現實維護。此外，我們還不得不面對另一困境，即司法救濟不僅有期限限制而且有程序要求。農村留守老人由于不具備法治思維，其合法權益遭遇侵犯之后能否在法定期限內起訴是一個難題，即便按期起訴，由于司法程序嚴謹細致，案件的審理可能需要幾個月甚至幾年的時間，在司法處理的過程中會花費大量的人力、物力資源，因此，眾多留守老人會產生厭訟心理，覺得起訴得不償失，不愿以這種方式來維權。

第四，留守老人法律意識淡薄，自我保護能力不夠。自改革開放至今，我國的經濟取得充足的進步，但由于長期的經濟效益至上，人民群眾的文化水平有待進一步提高。農村的老年人長時期生活在經濟較為落后的地區，難以用法律的邏輯去看問題、想問題，再加上兒女都不在身邊，在權益受到侵犯時很難找到代言人幫他們發聲。

最后，基層組織對留守老人的關注不夠。目前，我國農村地區的文化設施和養老服務體系都不健全，老年服務體系仍是空白。現在很多落后地區尤其是邊遠山區還未普及養老院，哪怕有養老院，也可能是僅供參觀的“展品”。針對老年人的醫療服務、社會照料服務、不能自理的老年人的護理服務都未建立，和老年人日常生活密切相關的老年人協會組織更是無從談及。基層組織對留守老人的重視不夠亦不利于老年人權益的保護。

四、農村留守老人權益保障的對策

確認好、維護好、保障好農村留守老人的權益，是嚴格貫徹落實黨的十八大精神的必然要求，是實現老有所養的具體途徑，有利于和諧社會的建設。因此，我們應從以下幾方面作出努力，更好地保護農村留守老人的權益。

第一，完善立法。根據農村留守老人的不同需求，深入了解其各方面存在的難題，予以相應的立法完善。由于《老年人權益保障法》制定得過疏過寬，在法律適用的過程中，各地難免會因理解不同而出現適用各異，因此有必要對這一法律予以具體的規定，由國家立法機關盡快制定實施該法律的配套細則，細則中應少一些原則性規定、多一些操作性內容，少一些概括性的話語、多一些可衡量的內容，進而保障法律執行的效果。此外，針對農村留守老人子女長期不在身邊又難以自食其力的情況，國家有必要制定實施《農村社會養老保險法》，以法律的形式規定政府的責任，進而保障留守老人權益的實現。

第二，強化政策。要逐步建立國家、社會、家庭和個人合作發力的養老保障機制，確保老年人生活、醫療等方面的需求。基層政府應進一步完善居民最低生活保障制度，進一步完善對農村失能老人的社會救濟和五保供養制度。同時，要轉變工作思路，不斷完善農村合作醫療制度和農村醫療保障制度。

第三，加大保護。執法機關要加強對老年人權益的執法保護力度，打擊侵犯老年人合法權益的違法行為，依法取締傷害老年人身心健康的非法組織。司法機關應針對農村留守老人的現狀和特點，加大普法宣傳，健全法律援助制度，使老年人就地、就近、及時得到優質的法律服務，在管轄地區定期開展巡回審判，集中處理涉及老年人權益的案件，切實維護老年人的合法權益。

第四，大力興建社會公益組織。隨著人口老齡化的發展，各種社會組織開始關注老人。因此，基層政府應注重組織志愿者、支教隊等到農村開展知識講座，強化老人的自我保護意識。同時，基層政府應支持各種社會組織開展各種有益活動,豐富老年人的精神文化生活。此外,應健全農村老年協會，形成老年人權益的維護隊，進而幫助老年人合法有效地進行維權。