走向均衡：城鄉基礎教育資源配置論析

馬煥靈，景琛琛

(廣西師范大學 教育學部, 廣西 桂林 541004)

1 城鄉基礎教育資源配置的現狀

中國基礎教育包括幼兒教育 (學前教育)、小學教育、普通中學教育 (初中、高中)，教育資源主要包括人力資源、物力資源和財力資源[1]。目前，由于城鄉發展水平不一，導致城鄉學校師資力量、教育經費投入以及基礎教育辦學條件存在很大的差異。

1.1 城鄉基礎教育師資力量差異明顯

優化師資配置是推進我國城鄉基礎教育一體化的重要環節，但是，經濟發展水平不一導致城鄉基礎教育師資力量差異明顯。師資力量一般包括師資規模、專任教師的學歷結構以及專任教師的職稱。首先，師資規模主要以“生師比”這一指標來衡量。相關數據顯示，2013年，學前教育“生師比”方面，城市(16.42)，農村(40.22)；小學“生師比”方面，城市(18.91)，農村(14.63)；初中的生師比方面，城市(13.67)，初中(11.14)；高中的生師比方面，城市(14.4)，農村(14.77)[2]。從這些數據中可以看出，在學前教育方面，鄉村的“生師比”異常高，說明鄉村學前教育的學生數與專任教師的比例嚴重失調，目前“入園難”的現象并不難解釋；小學和初中方面，城市的“生師比”都高于農村，由此也可以說明城鄉師資配置不均衡。

其次，在專任教師的學歷結構層面，城鄉也有很大差異。相關數據顯示，2012年，城區幼兒園的專任教師中具有研究生學歷的為1423人，本科學歷的為134207人，專科及以下學歷的為601659人；鄉村幼兒園的專任教師中研究生學歷的僅為35人，本科學歷的為14380人，專科及以下學歷的為215148人。在研究生學歷人數上，城鄉差距約為40.66倍，在本科學歷人數上差距為9.33倍，專科及以下學歷人數上差距為2.80倍。2016年，城區幼兒園專任教師中具有研究生學歷的專任教師為3220人，本科學歷的具有252409人，專科及以下學歷的有792963人；鄉村幼兒園專任教師中，研究生學歷的為154人，本科學歷的為41641人，專科及以下學歷的為328722人。在研究生學歷專任教師人數層面，城鄉差距為20.90倍，在本科學歷層面差距為6.06倍，專科及以下學歷層面為2.41倍。可以看出，在各個學歷層面城鄉差距雖然在縮小，但是在高層次學歷層面上，差距依然很大。

最后，在專任教師的職稱結構方面，城鄉差異也比較明顯。表1列舉了2012年、2016年城區和鄉村中學及小學教師職稱數據。

表1 專任教師職稱的城鄉差異

數據來源：2012年、2016年中國教育年鑒

由表1可知，就城鄉專任教師職稱結構而言，2016年較之2012年已經改善了很多，尤其表現在鄉村中學擁有高級職稱教師數量大幅度增加，城鄉中學擁有高級職稱的教師比例由2012年的7.09倍下降2016年的4.4倍。相比2012年，2016年鄉村小學高級職稱教師數也有較大的提高，城鄉差距倍數也逐漸縮小。但是與2012年相比，2016年除了中學高級職稱和小學高級職稱方面有所縮小外，小學其他職稱方面反而在擴大。從總體上看，雖然城鄉專任教師的職稱結構在不斷優化，但城鄉差距依舊明顯。

出現這種現象的原因，可以從三個方面來說明。首先，從歷史進程發展來看，農村地區經濟基礎薄弱，教育預算相對不足。雖然目前農村基礎教育較之前取得了重大的進步，但是由于農村資源有限，資源配置單一等因素，導致城鄉基礎教育資源配置差距依然明顯。其次，從地理位置來看，城市學校可以為教師提供較高的職業前景。城市學校福利比鄉村優越，大部分教師選擇去城市學校，同時，農村家庭條件相對好的學生都轉入城市的學校接受教育。城市中小學匯集了更多優秀的教師和更多數量的學生，因此政府會將重心放在城市學校，減少對農村學校以及學生的財政支持。最后，從個人發展層面來說，城市學校更有利于教師實現自己的目標。教師也想通過更高的平臺實現自己的人生目標，城市學校因為地理位置優越、環境好，對個人發展有利。在我國大部分地區，如果一個教師在一所重點高中任教，那么自己孩子上學的問題就很容易解決，從幼兒園一直到高中學校的選擇，都會比農村學校的教師更有優勢，因此吸引了大量高學歷高水平的優秀教師。但是農村學校因為地理位置偏僻、教學質量差，教學設施不完備等因素，年輕優秀的教師因為個人前途等問題，會選擇去條件較好的城市學校。這種狀況導致留在農村學校的大都是一些年紀較大的教師，雖然他們有豐富的教學經驗，但是從對學生長遠的發展來看，青年教師眼界開闊，意氣風發，更有利于學生的成長。

1.2 城鄉基礎教育經費分配不合理

財政方面的教育公平可以用生均公共財政預算這一指標來衡量。表2選取了2012—2014年鎮區和鄉村小學以及初中的生均公共財政預算(因為2012—2014年中國教育統計年鑒中只涉及小學和初中的生均公共財政預算，因此該分析沒有包括學前教育以及高中教育)。

表2 基礎教育經費的城鄉差異

數據來源：2012、2013、2014年中國教育年鑒

通過以上數據分析，我們可以看出，2013、2014年鎮區和鄉村在事業費和公共部分的預算與2012年相比，要么上漲要么基本持平，鄉村地區增幅較快，其中公用部分的漲幅最明顯。2014年鎮區以及鄉村小學公用部分分別是2012年的1.38倍、4.55倍；而初中階段，2014年鎮區以及鄉村公用部分分別是2012年的1.61倍、3.32倍，說明近年來國家越來越重視對義務教育的公共預算的投入。從2012、2013以及2014年的這些數據統計中可見，城鄉之間義務教育階段的財政預算方面的差異逐漸減小，但是從總值來看，鎮區還是高于鄉村地區。

出現這種差距的原因可以歸結為以下兩點：首先，城市的地理位置為其教育發展提供了基礎。城市經濟發達，交通便利，城市學校的教學質量好，距離政府部門比較近，因此，政府投資就會“近水樓臺先得月”，好的基礎上更好，即所謂的“錦上添花”。但是在農村地區卻恰恰相反，農村經濟基礎差，交通不便，又因為政府部門離得較遠，所以在很多時候政府部門也是力不從心，無暇顧及，因此在很多情況下，農村學校獲得投資的機會比較少。其次，教師質量也是獲得教育經費的重要指標。近年來，隨著城市經濟的發展，城市中小學因為設備齊全、能為個人發展提供廣闊的平臺，所以大部分年輕、學歷高的教師都會選擇去城市學校教書，而農村家庭有便利條件的將學生轉入城市的學校接受教育。在這種情況下，學校人數逐年增加，因此政府會將建設的重點放在城市學校，加大對城市中小學的教育經費撥款數額；相反，由于農村中小學教師以及學生的不斷“流失”，政府也會減少對農村學校以及學生的財政支持。

1.3 城鄉基礎教育設備投入力度不均衡

教育不公平現象還表現在教育設施設備投入力度的不一上。教育設施包括多方面，這里主要對比城鄉設備資產的差異。中國教育年鑒數據顯示，2012年—2016年這五年來，城區、鎮區以及鄉村的實驗設備資產值以及教學用計算機的數量呈上升趨勢，但是就目前的數據來看，城鄉依舊存在差距。截至2016年，城區小學的教學用計算機數量分別已經達到200719臺，分別是鎮區以及鄉村小學的2.13(94025臺)倍和2.64(75920臺)倍，而鎮區又是鄉村小學的1.24倍。2016年，鄉村的實驗設備資產值為511678.99萬元，城區和鄉鎮分別為938001.07萬元、1230173.89萬元，較之前四年，2016年城區、鎮區以及鄉村的實驗設備資產值都呈上升趨勢，但是從這五年的整體數據來看，城鄉差距依舊明顯。2016年城區初中學校的實驗設備的資產值為938001.07萬元、鎮區1230173.89萬元，是鄉村初中學校511678.99萬元的1.833倍、2.40倍。在高中階段，城鄉學校的差距更是明顯。2016年城區高中學校實驗設備資產值為1447309.61萬元、鎮區1051251.37萬元是農村學的校91641.64萬元15.79倍、11.47倍；高中學校教學用計算機數量城區130647臺、鎮區58752臺，分別是農村高中學校10070臺的12.97倍、5.83倍。通過對以上數據的分析，可以看出城鄉基礎教育設備投入力度有較大差距。

另外，相關數據顯示，2016年鄉村小學體育運動場館、體育器械、音樂器械、美術器械、教學自然實驗儀器達標率分別為71.44%、75.21%、74.33%、74.40%、75.03%，鄉村初中分別為82.16%、86.27%、85.59%、85.34%、87.74%，均比上年有較大幅度增長，但與城區、鎮區相比仍存在一定差距。生均計算機數持續增加，鄉村小學建立校園網、接入互聯網的學校比例分別為46.66%和89.45%，鄉村初中分別為65.55%和98.10%，較上年有大幅增長，但鄉村小學、初中建立校園網學校比例分別比城區低33.59、20.23個百分點，城鄉差距依然較大[3]。究其原因，主要可以歸結為以下兩點：首先，國家投資結構不科學。如果將教育分為基礎教育和高等教育兩類，那么以目前的狀況來看，國家財政重點向高等教育傾斜，將大量資金投向高等院校，尤其是向“雙一流”高校傾斜。以2015年為例，在這一年，國家向高等教育、中學教育(高中和初中)、小學教育以及學前教育的生均公共財政預算分別為26600.34、15706.87、8538.68以及367.84元，其中高等教育財政經費分別是中學教育、小學教育及學前教育的1.69、3.16及72.31倍。在這樣的政策傾斜下，在本就不充裕的基礎教育資金分配中，農村等不發達地區所能分到的資金就更加少了，由于缺少必要的資金，那么基礎設施設備的配備標準也趕不上城市地區。其次，新的教學方式挑戰了傳統的教學方式，鄉村學校無法滿足新時代需要。網絡的出現打破了之前傳統的教學方式，鄉村教師面對教育網絡化的趨勢了解不夠，對新事物的接受能力有限，無法適應當前教育發展的趨勢。另外，鄉村課堂考察學生的方式單一，鄉村教師更加注重學生的文化水平，掌握課本知識的水平，對外界新知識的探索及動手能力的培養不足。

2 城鄉基礎教育資源配置不均的解決路徑

十九大報告指出：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育……”“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”[4]。因此，解決城鄉基礎教育資源配置不均問題具有深遠的意義。基礎教育對于國家來說，是振興民族教育的基石；對個人來說，是個人成長的關鍵點。在解決城鄉基礎教育資源配置不均問題時，加大教育經費投入力度是前提；合理配置教師資源是關鍵；改善農村學校的教學設備條件是手段。

2.1 實現優質教師資源補償，合理配置教師資源

優化師資配置是推進我國城鄉基礎教育走向均衡的重要環節，因此，提高農村學校的師資合理配置具有重要意義。(1)針對政府和學校采用傳統行政手段、思想教育、技能培訓等方式配置師資這一問題，需要擴展教師資源的來源。首先，在鄉村實現信息化教學，比如利用網絡課堂信息共享的方式使城市和鄉村學生共同享有同一的教學資源；其次，鼓勵社會力量向鄉村學校提供優秀教師，政府與社會力量的合作，不僅擴展了學校教師資源的來源，而且有促進社會力量的組織與發展；最后，創建特色教師學校，根據每個學校的特色資源進行建設，每個學校將擁有自己的特色，優勢資源不再集中化，學校的多樣化發展，使城鄉學校的質量水平更加均衡。(2)解決農村學校的教師資源流失情況比較嚴重這一問題。首先，相關部門應加大對農村學校教師的福利待遇，讓教師不會為生計發愁；其次，各學校以及政府部門定期舉辦城市學校的優秀教師下鄉助教活動，為農村地區的教師傳授經驗，帶去新事物；再次，政府要與地方高校合作，鼓勵高校大學生利用寒暑假來農村學校提供志愿服務，一方面可樹立大學生服務社會的責任感，另一方面為農村學生帶來更多的知識和見識；最后，地方政府要積極組織培訓等活動，讓農村教師和城市教師一起參加，這樣會有更多交流學習的機會，在見面的過程中，也可以舉辦演講比賽等活動，增強教師之間的友誼。

2.2 加大教育經費投入力度，合理配置財政資源

在推進城鄉基礎教育資源配置的過程中，足夠的經費投入是保障教育公平的前提。教育經費主要由公共資源和外部資源提供:一是國家財政性教育經費和各級政府征收用于教育的費用；二是地方基金、社會捐贈和贊助等外部資源。首先，政府部門要加大對鄉村學校教育經費的預算投入。一方面，各級政府要更加重視對農村學校的投入，把工作重心轉向對鄉村學校的支持，使鄉村學校獲得比城鎮學校更優質的資源，縮小差距；另一方面，政府的撥款每一筆都要用到“刀刃”上，學校在具體使用資金時要將其落實到實踐層面，并且定期公示相關費用收入和支出的明細，主動接受校內校外人士的監督。其次，學校要培養主動“造血”功能，拓寬資金來源渠道，主動聯系社會團體、知名人士，動員他們積極支持農村教育事業，幫助農村學校改善辦學條件。最后，學校還應創新經費投入來源，可以是貸款或融資，也可以是免費的方式借入不可消費的教學物品，教學機構在使用后完好無損地歸還財產。

2.3 改善農村學校教學設備的條件，合理配置設備資源

改善教學設備的條件常常超過學校、地區和國家教育機構的能力，因此需要與相關部門合作。相關部門應加強為鄉村學校提供先進的教學設備，在技術、財政、政策和政治上給予支持。首先，在技術上層面，城市的學校教學設備先進，互聯網早已覆蓋，但是農村地區覆蓋不足。因此相關政府部門在穩固城市學校發展的同時，要加大對農村學校先進教學設備的投入力度，比如在鄉村學校教室安裝網絡媒體，讓農村學校的學生可以隨時隨地了解到我國目前發生的重大事件，如果有條件，可以和城市學校的學生進行網絡對話，開拓新視野。其次，在財政層面，加大財政投入力度，加強對貧困地區學校教學設備的投入，讓學生不再為學習環境而發愁，更不會讓教師因為教學環境簡陋而流失。最后，在政策制度層面，相關部門制定的政策要具有針對性和有效性，主管部門定期到農村學校考察，對學校的情況隨時隨地的了解，對出現的問題盡快解決，要做到具體問題具體分析。