我國政府會計改革協同制度框架構建分析

房雷

摘要：我國政府會計改革已經進入具體實施階段，為了確保政府會計改革目標的實現，協同框架的構建是關鍵。在借鑒眾多學者有關政府會計改革的觀點及研究成果以及我國政府官方文件后，從國家治理的角度構建了我國政府會計改革協同制度框架，認為至少包括權責發生制政府綜合財務報告制度、政府財務信息公開披露制度。并對各項制度的構建匹配提出了觀點和建議，希望為我國政府會計改革系統工程的順利實施和改革目標的實現，提供有價值的參考。

關鍵詞：政府會計改革;國家治理理論;協同制度框架

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.048

隨著各國經濟形勢變化、政府職能轉變以及公眾對政府信息要求提高，國際上較為發達的美法英等國家都先后進行了政府會計改革。 我國政府以及機關事業單位一直以來采用收入實現制作為會計計量基礎，該計量基礎在應用和實踐中暴露，政府機關效率低下、披露不充分等問題。對政府會計進行改革，不但是經濟發展階段的需要，更是我國政府深入民心、以人為本思想的拓展。本文從國家治理的制度構建出發，對我國進行政府會計改革過程中，需要協同構建的會計組織體系進行闡述。

1國家治理與政府會計改革及框架內容

1.1國家治理與政府會計改革

國家治理一詞由來已久，其內涵也隨著經濟的發展和社會制度的成熟而發生變化。國家主席習近平將其界定為運用國家制度體系管理社會各方面實務的過程。十八大提出，要全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力的現代化 。

政府是國家治理的核心，政府會計作為反映政府經濟活動的信息系統，產生的信息貫穿于國家治理的各個層面（陳志斌，2015）。全面的、符合國家各利益相關者進行決策的政府會計信息是國家治理財政的基礎，政府會計制度必然成為國家治理基礎上最重要的組成部分，屬于國家發展的基礎設施（李建發，2015）。在國家治理中，政府會計的重要性顯而易見，而目前政府會計改革勢在必行，在改革中應該以善治作為目標，積極推進完善相關準則、制度的制定與實施，使我國早日完成推進國家治理現代化轉型的重要使命（陳志斌、李敬濤，2015）。由眾多學者的研究總結可知，政府以及政府會計是國家治理的核心和基礎。當前政府會計改革是實現國家治理績效和責任的重要手段。

1.2基于制度治理的政府會計改革框架內容

國家治理包括制度治理、資源治理、組織治理等諸多領域或研究視角，從不同的角度出發對政府會計改革協同框架構建進行研究，可以得出一系列相應的結論。政府作為公眾利益的代表，管理和使用公共資金，無論從市場行為學的角度、政治倫理角度、產權角度等，全面有效的披露資產負債、綜合經營以及績效狀況，都是符合經濟發展規律和公眾利益的。為了提高改革效率、降低改革風險，在進行政府會計改革時，完善的政府改革協同框架匹配構建十分重要。

首先，在國家治理體系中，制度的構建尤為重要。為了達成政府會計改革的目標，首要任務是建立一套相互促進、相互匹配的政府會計協同制度。首先毋庸置疑權責發生制政府綜合財務報告制度是現代國家治理體系建設的重要制度基礎（婁洪，2014）。只有選取適應當前經濟發展形勢和公眾需求的政府財務報告制度，才能夯實政府管理國家各項活動的基礎并規范管理的依據和準則。

其次，國家審計作為治理國家的一項制度安排，是國家治理的重要組成部分，是依法用權力監督制約權力的重要方式，是國家治理的基石和重要保障（宋常、黃文炳，2015）。一方面隨著公眾民主要求的提高，公眾對政府的信任逐步由人格信任轉變為對制度的信任，因此為了提高政府的政治信任度，國家審計制度的改革和匹配也十分重要。另一方面國家審計作為政府會計的“免疫系統”，對確保政府會計改革目標的實現具有監督和保證作用，所以進行政府會計改革時，必須同時構建和完善國家審計制度。

最后，在國家治理體系的背景下，各種類型的組織協同合作共同提供公共服務，對傳統的問責渠道、機制和關系形成挑戰，引發了各類利益相關者對政府會計信息的需要（李建發、張國清，2015）。政府財務信息公開是構建“透明政府”與“公信政府”的重要基礎，也是保證公民“知情權”、“監督權”與“參與權”的必要前提（財政部，2014）。當前我國政府會計信息的公開和披露仍存在一些問題，達不到公眾對政府進行監督、參與國家治理的目的。所以在政府會計改革時，重視政府財務信息公開披露制度的建設，對完善國家治理制度體系，是十分必要的。

對以上學者及我國政府官方文件研究分析可知，政府會計改革制度協同框架至少包括：權責發生制政府綜合財務報告制度、國家審計制度、政府財務信息公開披露制度。

2權責發生制政府綜合財務報告制度

權責發生制的有關理論經歷了多年的發展和完善十分成熟，根據我國有關會計法律法規等規范的要求其在我國企業中的應用十分廣泛。政府會計計量基礎改革所采用的“權責發生制”和現行的權責發生制是否完全相同？政府會計進行改革是否在所有層面上均采取“權責發生制”？基于政府作為會計主體的特殊性以及其業務的廣泛性，完全采取現在企業應用的權責發生制作為計量基礎，機械式的進行生搬硬套，并不利于政府會計改革目標的實現。

本文認為，雖然現行的權責發生制計量基礎很好地反映了企業的資產負債以及經營狀況，但是進行政府會計改革，應考慮到政府資產、負債等要素的特殊性，例如：政府持有和管理的文化遺產，如何進行確認和計量？政府的主營業務收入是稅收收入還是其管理資產的收益？對這些問題進行推敲發現，政府會計改革應該循序漸進，借鑒國際經驗，不能生搬硬套。所以我國政府會計計量所指的“權責發生制”有別于現行企業采用的權責發生制。政府會計綜合報表不但要反映政府的資產負債、經營績效等，其重要的組成部分還包括各級財政預算，財政預算采取收付實現制計量基礎較為合理。

3政府財務信息公開披露制度

政府會計信息主要包括公共資源使用的過程控制信息和結果評價信息（張琦，2012）。政府信息的供給方主要是各級政府和下屬機構;政府信息的需求方主要是社會公眾、立法機構、內外部監督機構等。政府信息不同于企業會計信息，其供給方較為特殊，需求方較多且構成復雜，對政府會計信息的獲取目的和理解能力相差較大。這些都要求政府會計信息必須選擇合理的披露機制，以滿足使用者的需求。但是政府信息的提供需要運行成本，若為了滿足眾多需求者，而提供不同編制方法的報告并進行披露，在成本運行和效益上達不到最優。因此，我國政府財務信息的披露可以根據不同的會計信息類型，核算不同信息使用者信息使用用途和成本，逐一確定政治市場中各種具體信息供求鏈條中政府會計信息披露的均衡水平。目前我國政府會計信息標準不統一可比性較差，還不能滿足信息使用者的需求。另一方面由于會計信息的專業性和復雜性，信息使用者專業知識和能力參差不齊，所以在信息披露以后，對信息的理解和利用程度各不相同。

本文認為，在政府層面選擇符合當前經濟形勢和社會發展且成本與收益最優的信息披露后，可以利用專業機構解讀政府報告來滿足不同需求者的要求。而專業機構可有政府組建，也可以由社會有資質的人員成立。這樣可以既滿足國家層面利益，又滿足不同層面的需求者。

4研究結論及未來展望

本文在分析和總結眾多學者研究成果以及政府官方文件的基礎上，從國家治理的角度，對我國政府會計改革協同制度框架的構建進行了研究。并得出了我國政府會計改革協同制度框架至少包括權責發生制政府綜合財務報告制度、國家審計制度、政府財務信息公開披露制度得結論。

隨著我國政府會計改革的進行，作為一個系統改革工程，應該進一步深入研究協同改革機制，確保政府會計改革目標的實現及國家治理現代化的政治目標。協同制度框架的內涵本文僅限于對目前學者研究成果和官方文件進行分析得出，隨著改革的深入，其內涵會不斷的擴充。例如：是否有依據將政府內部控制制度包含在其中，本文提出的各項制度建設是否存在更合適的構建方式，協同制度構建目前如何與政府會計改革進行匹配等，都可以作為進行下一步研究的方向。

參考文獻

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