PPP模式在環保領域的適用性及PPP環保項目的發展

舒元

摘要：近年來環保問題日益受到關注，環保項目建設不斷推行，但還存在著效率不高、資金不足等問題，因此環保類PPP項目應運而生。就此，從PPP模式的理論優勢出發，分析了PPP模式在環保領域的適用性，并對環保PPP的發展及其存在的問題進行了分析，最后提出了相應的政策建議。

關鍵詞：環保;PPP項目;適用性

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.029

完善公共服務有利于城市的正常運行，促進經濟的發展，提高人民的生活水平，維持社會秩序的穩定。早年間，公共服務的建設任務由政府部門包干，但政府部門的能力和精力有限、無法細致地兼顧到各個方面。由于建設周期長、工程量大、而投入資本較多，故從虧到盈的時間十分漫長。政府部門需要財政支出的方面眾多，各個方面的資金投入量均較大，而財政收入卻是一定的，故大量的公共服務建設在短期內會造成的財政赤字也是巨大的;在資源一定的前提條件下，供給也產生了嚴重的問題。同時，隨著經濟的迅速發展，人民的物質水平逐漸提高，社會對于公共服務的建設要求也在不斷的刷新，此時需要出現更好的公共服務以滿足社會的需求。在這一背景下，PPP模式以其高效率獲得青睞，實現了蓬勃發展。

PPP模式是政府公共部門與社會資本部門在公共基礎設施上達成協議進行合作的一種模式。政府將部分政府責任授權轉移給社會資本方，讓社會資本代勞的同時對其實施監管，而社會資本分以商業運作的方式完成項目并且可以獲得長期固定收益。PPP模式拓寬了政府部門融資渠道，給社會資本方帶來長期穩定收益，提升了公共基礎設施的質量從而給廣大人民百姓帶來生活上的便利。

黨的十九大報告強調，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。但是目前社會的環境情況并不樂觀，隨著政府財政壓力的進一步擴大，環保項目的資金缺口始終是困擾著環保項目落實的問題。PPP模式的優勢顯而易見，那么可否將PPP模式與環保進行有機結合？運用PPP模式治理環境又有哪些利弊呢？本文就PPP項目在環保領域的適用性進行分析，并對存在的問題提出了相應的政策建議。

1PPP模式相關理論

1.1公共物品理論

公共物品理論涉及到的物品分為公共物品、準公共物品和私人物品三類。公共物品如國防、社會安全等，具有非排他性和非競爭性;準公共物品分為兩類，一類具有非排他性和競爭性，如水資源，另一類具有排他性和非競爭性，如公路;私人物品則在生活中十分常見，是只屬于某一個人的物品。一般來說，對于公共物品和準公共物品，因為至少具有非競爭性或非排他性之一，如果直接通過私人供給則會出現產權不明晰或過度應用等問題。所以一般會由政府出面進行供給。PPP模式則創造性地通過政府公共部門與社會資本部門合作，提供公共物品和準公共物品。

1.2委托代理理論

委托代理理論是承擔風險的委托方將權利下放給代理方的一種相互關系理論。現如今，委托代理關系已廣泛存在于社會各行各業中。由于代理方與委托方所追求的目標不同，委托方希望達到他們下達給代理方的任務或目標，而代理方則追求個人利益的最大化，故代理方不會全方面的考慮到委托方的利益需求。在這種情況下，委托方需要制定一定的獎罰機制激勵代理方為委托方的目標努力，同時建立監管機制方便監督代理方的執行情況。

PPP模式的實質也是一種委托代理關系，委托方是政府，而代理方是社會資本（企業），政府作為委托方給企業下達建設基礎設施等任務，但是社會資本（企業）會追求個人利益的最大化，所以過程中需要政府的有效監管。

2PPP在環保領域的適用性

2.1政策因素

自2014年起，PPP相關政策密集出臺。我國政府先后頒布了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號文）和《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）這三個強力政策文件，引導政府各部門及社會各界積極探索推進PPP項目模式。

進一步，2016年3月國家能源局印發了《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改[2016]96號），這個通知寫明了要運用PPP模式解決能源公共服務;2017年7月財政部等四部委印發了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），該通知明確指出要積極推進PPP模式在污水與垃圾處理領域的應用。

結合以上政策的出臺可以看到，PPP模式的政策支持眾多，PPP環保項目也受到政府公共部門的高度關注。國家政策的保駕護航是PPP環保項目可以順利進行并且蓬勃發展的基礎。

2.2PPP模式應用于環保領域的優勢分析

環保PPP模式下，由政府授權的投資主體與獲得資格審核的社會主體簽訂項目合作協議，組建項目公司。再由政府主管部門與項目公司簽訂特許經營協議，確定項目實施與管理要求，項目公司在特許經營期內提供環保項目運營服務管理及維護項目設施。社會主體即社會資本企業是投資和運營主體，政府主管部門監督經營過程。

從政府部門角度來看，政府部門財力有限。而隨著我國民營經濟的不斷發展，使得社會資金充足。所以通過引入社會資本的可以顯著緩解政府的資金短缺情況，相當于政府對企業的長期貸款，通過長時間的環保項目的運行，把本金連帶利息以盈利的形式還給企業。

從社會資本角度來說，企業對于盈利的追求是企業存在的最終目的，而市場的激烈競爭使得企業的盈利會隨著市場的需求變動而產生或多或少的波動，因此，對于企業而言，長期穩定的盈利吸引力極大。由企業來實施建設環保項目，經營和維護極大地提高了效率，因為企業會為了自己的盈利像對待自己的產品一樣細致地經營環保項目，像對待自己的客戶一樣盡力地滿足人們對于公共服務的需求。

因此，環保PPP制項目度分工明確，它的應用使政府和企業能夠各取所需，從而達到提高效率和保證質量的效果。

3我國環保PPP發展現狀

3.1縱向比較

根據財政部政府和社會資本合作中心的數據，縱向比較來看，2018年以來，生態建設和環境保護類共有儲備項目102個。而2017全年僅儲備57個，實現大幅增長。截至2018年9月，已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核的，正在進行準備、采購、執行和移交階段的生態建設和環境保護項目到共有773個。

3.2橫向比較

根據圖表可以發現，2018年二季度環比新增項目數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，分別為212個、67個、33個;二季度項目環比新增投資額前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，分別為2，020億元、886億元、754億元。管理庫累計項目總數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，合計占管理庫項目總數的62.1%;累計投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，合計占落地項目總投資額的74.1%。

總的來說，生態建設和環境保護行業的PPP項目縱向來看，在近年來實現了項目數量的大幅增長，橫向來看無論從項目數量還是投資額度來說都處于領先地位。環保PPP在各地的廣泛應用，也因地制宜讓環保PPP項目產生了應有的效益。

4環保PPP存在的一些問題

環保類PPP項目由于它的項目優勢、國家環境保護的戰略地位和隨地位上升的政策保駕護航，處于一個欣欣向榮的發展態勢。但必須要承認的是，環保PPP項目仍存在以下問題。

4.1政府監管體系薄弱

PPP項目的委托方是政府，而政府有許多部門都需要參與到PPP項目中，如發改委、財政部、住建部和環保部等，各部門都有各自的責任。一定程度上存在各部門產生職責劃分不清的問題。具體來說，可能會出現一個環節兩個部門負責，也可能一個環節兩頭都沒有人負責的情況，導致配合不夠緊密，指責不夠明確。

環保PPP模式中的投資、建設、運營、維護職責全在代理方即社會資本方，因此政府的合理監管對于PPP項目的良好推進顯得更加重要。但現如今，政府在PPP模式中的監管還不夠完善，從而導致此項目無法發揮它應有的效果，因此出現了要求的指標模糊、對代理方的要求過于寬松，代理方在管理寬松的環境下為求利益，在項目材料中偷工減料或縮減預算都是極有可能發生的。如此一來，項目質量不過關，出現比環境保護更嚴重的問題，傷害的仍然是廣大人民的利益。

4.2項目落地率低

在PPP模式廣泛運用的社會背景下，許多地方政府看到其他地區收效甚好由此急迫的展開PPP項目。但是，前期準備不夠充分，未經過科學論證卻只顧對著其他地區的項目照搬照抄，不顧因地制宜，一味準備著手實施建造。而開始建造以后發現出現的問題一堆，阻擋了繼續推進的步伐。就算政府部門全心實意想要改善環境和生態，卻也只能是力不從心。

同時，由于地方PPP項目的數量往往關系到地方政府的政績考核，這就使得地方政府會因為過于看重政績，從而PPP項目頻繁入項目庫，卻不著手實施。環保PPP是關系到民生福祉的項目，政府為求政績只做做表面功夫而不準確落實的現象值得每一個政府部門深刻反思。

4.3項目建設運營中存在問題

社會資本方在項目的實施中也存在大量問題。作為代理方，一味追求利益情有可原，但是產業鏈利益分配不均，從而導致壓縮成本，偷工減料的現象不時發生，這樣會引起項目工程質量不過關，人民百姓利益受損。

5政策建議

5.1政府有效監管

多頭分散的管理方式會使得指責分配不明確，故歸總監管出口在PPP項目的監管中顯得尤為重要。政府應當建立專門的項目管理機構 管理有關PPP項目的事宜，歸總監管出口，由專人負責專事。這樣做不僅可以避免政府問責的不明確，而且可以使政府掌握更多更深入的PPP項目的信息。目前我國已經建設財政部政府和社會資本合作中心，對PPP項目綜合信息進行管理。

目前來看，我國對于PPP模式的應用尚未完全成熟、監管模式不甚完善。而外國一些發達國家運用PPP模式已有時日，因此我們可以借鑒外國成熟的監管模式。如法國政府設立了PPP管理中心協助制定PPP規則，幫助行業部門開發項目。由此我們可以看出雖然各國在國家制度和政體上有所不同，但是我們可以加以改進，科學監管，以適應我國的國情。這樣不僅可以完善我國PPP制度的不足，還可以準確認識我國PPP模式現階段的發展情況。

5.2維護政策環境

前文提到，許多國家層面的政策已經出臺，說明現階段我國全力支持PPP項目的發展。但是地方政府在政策執行與落實方面還有很嚴重的不足，導致許多爛尾工程的產生，浪費人力財力物力，損害人民百姓的利益。所以，政策環境是PPP項目發展十分重要的一部分，需要中央和地方共同維護。

5.3法律法規建設和項目評價標準完善

PPP項目的發展離不開法律法規的保駕護航，但是現如今許多的法律法規出現沖突以致不了了之。財政部和發改委政策文件不一致導致項目在實施過程中阻礙重重。其次是PPP項目的準入條件，項目篩選論證要謹慎，要對一個項目做詳細準確的評估和考察。如投資人信譽良好，未被有關政府部門記錄有不合法的商業行為;監管到位，近三年內沒有發生過重大生產或質量事故。

5.4雙方信息公開

在項目初期，政府是信息優勢方，掌握更多有關此項目的參數，此時互通信息可以讓社會資本方深入了解項目具體細節如投入與收益情況，從而提高社會資本方對項目的積極性。在項目后期，具體事項由社會資本方負責，此時互通信息可以讓政府方詳細了解項目進程，增加雙方信任，在詳細了解情況的前提下，可以讓政府方更好的實行監管，從而推進項目的發展。

5.5推動專業咨詢服務機構發展

我國如今缺少專業能力強的PPP項目咨詢評估機構，有些機構是能力不夠，專業素質、水平不高的機構，承擔PPP項目重大責任的能力還略顯不足。而外國已經出現了能力強的PPP項目專業咨詢公司，所以我們可以發展我國專業的PPP咨詢機構，也可以引進外國的專業咨詢服務機構來幫助發展我國的PPP項目。

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