PPP模式下養老項目的風險分擔研究

郝亞琳

摘要：風險分擔是PPP模式下養老項目取得成功的關鍵性因素。首先對PPP模式下養老項目風險分擔的理論進行了闡述，然后從宏觀、中觀、微觀三個方面將PPP養老項目的風險進行了識別，最后分析了風險分擔的方式。

關鍵詞：PPP;養老項目;風險分擔

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.027

1引言

當前，我國已經進入人口老齡化快速發展階段。預計到2020年，我國60歲以上老齡人口將達到2.55億人左右，約占總人口的17.8%，老齡人口呈現出數量大、發展快、高齡化、空巢化等特點。老齡化程度的加重，使我國養老服務的質量和數量面臨著嚴峻的挑戰，但是我國的養老機構發展卻面臨著供不應求和服務質量較低等諸多問題。為此，國家出臺政策積極鼓勵民間資本通過PPP模式參與養老項目的建設和管理，將政府資源與社會的力量結合起來，取長補短，提高公共產品和服務的供給效率和效益。將PPP模式應用于養老項目的建設，有望解決其在發展中面臨的問題，符合國家發展以及應對人口老齡化的趨勢和規律。但由于養老項目情況復雜、項目周期長、投資大、收費機制復雜、利潤空間有限、參與主體多等諸多因素使得PPP模式應用于養老項目的建設過程中風險較一般項目要大，且風險因素錯綜復雜。因此，對項目進行充分識別并實現風險的合理分擔成為項目成敗的關鍵所在。

2PPP養老項目風險分擔理論

2.1風險分擔的概念

風險分擔是PPP項目的核心內容之一，它是將可能會導致PPP項目損失或收益有關的各種不確定因素在項目參與者之間進行劃分，將項目風險和對應的回報進行匹配。合理的風險分擔可以使PPP項目更加地物有所值。

2.2PPP項目風險分擔的主體

PPP（Public Private Partnership），即政府與社會資本合作，是基礎設施建設和公共服務提供中的一種運作模式。其本質是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，是在政府和社會資本之間建立的利益共享、風險共擔、協同管理的長期契約關系，是市場與政府協同合作的產品。PPP養老項目的建設思路通常是由政府部門和社會資本簽訂PPP合同，共同組建項目公司，由項目公司承擔新建養老項目的投資建設和運營管理，待特許經營期滿后，項目公司終結并將養老項目資產及權力移交給政府。因此，項目風險將在政府和社會資本雙方主體之間進行分配，政府方和社會資本方是風險承擔的兩大主體。

2.3PPP項目風險分擔的原則

（1）風險有效控制原則。風險有效控制原則是最被廣泛接受和認可的風險分擔原則，它是指在風險分擔過程中應當由對風險最有控制能力和管理預防能力的一方承擔，或者由對風險有很高承受能力和所消耗成本最小的一方承擔。某一方對某一種風險最具有控制力，意味著其對該風險最具預測和承擔的能力，通過風險管理措施能夠有效降低風險發生的概率和發生時的損失，保證了項目風險控制成本的最小化，將風險交由對其最有控制力的一方主體去承擔，可以實現項目最優的風險管理結果。

（2）風險收益對等原則。在市場經濟環境下，社會資本方參與項目并承擔風險的目的就是獲取收益，因此風險分配時既要考慮社會資本方對承擔風險所付出的成本和損失，又要尊重其獲得與承擔風險相匹配的收益權利。該原則不僅可以體現公平的原則，而且可以在一定的程度上激勵社會資本方應對風險的積極性。

（3）風險上限原則。項目的實施過程中，某些風險可能會出現超出預期的變化或其帶來的損失遠超預估值，當出現這種情況時，不能由某一方單獨承擔無限大的風險，否則會影響風險承擔者后續工作的積極性。在PPP養老項目中，公共部門不可將損失過大的風險完全轉移給社會資本方，而是要根據其財務實力、技術和管理能力等因素設定其風險承擔上限，保證風險分配結果處于其控制范圍之內。否則，一旦讓其承擔超出控制能力的風險，必然導致其提供養老設施或服務的效率降低和成本的增加，對項目的后續開展產生不良影響。

3PPP養老項目的風險識別

風險識別是風險分擔的首要環節，只有對影響項目實現的潛在風險因素進行系統的識別，才能對風險進行合理的分配。本文參考學術界對PPP項目風險類型的多種劃分方法，將PPP養老項目的風險按照風險特征分為宏觀風險、中觀風險和微觀風險。

3.1宏觀風險

宏觀風險來自于項目外部環境，不以項目參與方行為而轉移，超出項目公司控制范圍之外的風險。一般宏觀風險分為以下幾類：

（1）政治風險。國家或行業的政策調整、制度的變更、政府戰略規劃變化等都會引發政治風險。目前，政府對民間資本參與養老項目給予了大力支持，營造了良好的政策環境。但在養老服務項目的實施過程中，國家及地方的相關PPP政策法規、養老規劃和行業規范等都可能會有所變動，對項目產生正面或負面的影響。另外，政府拒絕履行合同責任和義務，不合理的干預以及拖延項目審批程序等方也會引發風險。

（2）經濟風險。PPP養老項目在實施過程中，國家或地方的經濟變動，如利率、通貨膨脹、消費水平、融資市場環境、物價水平等都會對項目成本產生直接影響，從而影響項目收益。

（3）社會風險。社會養老觀念、地區差異等對PPP養老項目的實施會產生不確定的風險。所以，必須對項目所在地的社會環境做出準確的評估和判斷，否則極易導致項目的失敗。

（4）法律風險。PPP養老項目還處于初步發展階段，相關的法律法規還不健全，法律體系也不完善。目前存在很多無法可依的狀況，從而對項目的實施造成一定的風險。

（5）不可抗力風險。從我國的大環境來看，社會性質的不可抗力（如罷工、暴亂、戰爭等）幾乎可以忽略。自然性質的不可抗力可能會對項目的建設產生一定的風險。

3.2中觀風險

中觀風險是項目自身的風險，PPP養老項目的中觀風險按照執行階段劃分主要包含以下內容。

3.2.1項目前期階段風險

（1）項目決策風險。該階段是決定PPP養老項目能否實施的決定性階段，項目建議書策劃、可行性研究等每一個環節都包含風險因素。

（2）融資風險。養老項目的建設需要耗費大量的資金，獲得融資支持是必要的。實踐中由于無抵押、擔保難，以及融資期限長，難以獲得資金方青睞。另外，在項目實施過程中，政府的財政撥款也可能會由于各種原因不能及時到位。

（3）設計風險。設計人員素質不高、設計標準錯誤、設計成果不符合老齡化設計要求等都會為后期養老項目的建設運營埋下隱患。

3.2.2項目建設階段風險

PPP養老項目在該階段的風險與普通項目的風險類似。主要包括質量風險、進度風險、建設成本超支風險、技術風險、供應與采購風險、天氣條件風險、地質條件風險、建設單位建筑水平與技術能力風險等。

3.2.3項目運營階段風險

PPP養老項目中持續時間最長的便是運營階段，因而在該階段出現風險的概率很高，影響也更持久。主要的風險包括：財務效益的不確定性風險;管理不善造成的服務水平低下、養老設施損壞、老年人事故等風險;項目附近新建的其他類似項目對該項目帶來的商業競爭風險等。

3.3微觀風險

微觀風險是項目的內生風險，主要是項目參與各方之間的合同關系發生變化所帶來的風險。例如，私人資本的主要特征就是逐利性，而政府部門則追求社會效益，因此在PPP養老項目的實施過程中難免會有利益沖突，從而影響項目整體效益。

4PPP養老項目的風險分擔方式

在PPP養老項目的實施過程中，項目風險是客觀存在的。如果政府方承擔過多的風險會使PPP項目失去意義;而社會資本方承擔不合理的風險，則會導致其投資效益受損，從而抑制其參與PPP項目的積極性。因此，項目風險在各參與方之間進行合理的分擔，是項目順利實施的關鍵所在。風險分擔主要有主體獨自承擔和共同承擔兩種方式。

4.1政府方獨自承擔的風險

（1）宏觀風險層面。政治風險和法律風險的根源來自于政府公共部門，所以政府方對此類風險具有較強的預測和控制能力，而社會資本對此無能為力。按照風險有效控制原則， PPP養老項目中的政策和法律風險應歸屬政府方承擔。社會風險是由國家和項目所在地區的社會文化和經濟發展決定的，所以也應由政府方承擔。

（2）中觀風險層面。政府方對于決策失誤的風險是能夠有效掌控的，另外，在項目建設運營過程中，項目附近新建的其他類似項目對該項目帶來的商業競爭風險等也可以通過政府方的規劃和布局來減少風險影響。

4.2社會資本方獨自承擔的風險

（1）宏觀風險層面。社會資本方對宏觀風險可控的較少，但利率風險應由其獨立承擔。

（2）中觀風險層面。社會資本方相較于政府方對項目具體實施階段的風險管理更具有優勢，其專業技術水平和豐富的管理經驗可以有效降低此類風險。因此，PPP養老項目的設計、建設和運營中的相關風險可劃歸到社會資本方承擔。

4.3雙方共同承擔的風險

在PPP養老項目面臨的各種風險中，有的風險是各方共同失誤造成的、雙方都難以控制的或者風險造成的損失超出獨自的風險承擔能力。這些風險不能簡單地劃分至某一方承擔，均需要公私雙方共同承擔。

（1）宏觀風險層面。通貨膨脹風險、不可抗力風險有雙方共同承擔。

（2）中觀風險層面。融資過程中，政府的財政撥款不能及時到位的風險由政府方承擔;融資方案不完善、成本過高、融資困難、融資失敗等風險應由社會資本方承擔。

（3）微觀風險層面。在雙方的合作過程中，由于溝通不暢或權責利劃分不合理引發的權利糾紛、項目失敗等風險事件，應由雙方共同承擔。

5結語

在養老項目中引入PPP模式是推動我國養老服務業規范化發展的重要舉措，可以發揮政府和社會資本雙方的優勢，有效解決我國老齡化所面臨的養老問題。但是PPP模式在養老領域的發展還處于起步階段，對于風險分擔機制的研究尚需更深入的探索。

參考文獻

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