農村低保對象動態監管研究

喬 煜 劉凱威

(蘭州理工大學法學院，甘肅蘭州730050)

一、農村低保對象動態監管機制研究的意義及影響

如若你時常翻閱新聞，則不乏看到諸如下列的新聞：山東省平度市喪偶的老叟李樹榮，在其賴以生存的土地被村長賣掉后，沒有農村低保救濟，生活潦倒①；位于福建省旭山的村干部黃躍年以及其他相關人員將低保補助信息設定為非公開的內容，致使村中多位老人被騙取低保存折，將救助金私占，造成老人餓死的嚴重后果②；在安徽的程寨村的老叟，在老年喪子后生活無法自理，導致其在居住的舊屋中被因飽受饑餓而喪命③。每此看到此類新聞都令筆者不禁心生悲涼，歷經艱辛的老人卻無法安度晚年。農村低保對象在確定上出現紕漏，便會發生“錯?！薄ⅰ奥┍！?、“人情保”甚至是“騙?！钡惹闆r，由此觀之，現行的農村低保對象在動態監管之中諸多紕漏，這既是損害政府的形象，也對進一步完善農村低保增加了負擔。

二、我國目前農村低保對象動態監管機制的困境

（一）動態監管主體不規范

實施農村低保對象的動態監管，應首先確定實施主體——行政給付主體，才能對其職責劃分與工作規制進一步細化?，F在，民政部門以及人民政府底下的鄉鎮街道辦事處，作為主要調查低保申請者的行政主體，但是基于中國農村人口數量龐大、交通不便等要素，這顯然是他們難以承擔的工作量?？梢試L試將職權委任給村（居）委員會，使其成為實施主體仿佛能夠操作，但基于其內部人員的老齡化、非專業化、人情化等因素的局限，也注定其難以作為專業的行政給付實施主體并為經濟狀況調查提供精準的數據④。

在個別的農村地區，由于特殊原因而無法組織并召開民主評議會議，而由相關的工作人員僅憑自身的閱歷經驗或主觀臆斷來審核低保申請者，從而對申請考核的低保者進行確認并將結果申報給鄉鎮政府的民政部門⑤。

（二）動態監管機制失誤，出現逆向激勵效應

農村低保制度在對象的動態監管中，時常出現低保者早已達到富足程度卻不愿摘下貧困的帽子，或是能夠自力更生卻毅然放棄工作機會從而依賴低保救濟度日等問題。

具體而言，行政給付是指公民在特定情形下所享有的由國家用行政權力確保其基本的生存，這亦是國家的法定義務。行政相對人維護自身的合法權益，不必對其提前承擔責任或預先給付一定數額的價款。所以，在農村實行的低保制度，低保對象會對政府的救助產生無限度的依賴，甚至出現“逆向激勵”的效果。具體原因有以下兩點：

首先，由于行政給付對于行政相對人而言是不必支付價款的無償回報，使得現行扶貧制度在基本軌制設計方面欠缺有效的激勵與約束，這自然會對低保申請者造成消極影響，即使對于那些已有能力擺脫貧困的人，也不愿改變貧困的現狀，而是坐等政府的長期救濟⑥。其次，目前在我國實施農村低保制度的大部分地區都采用的是百分之百的有效邊際稅率，即若家庭收入每增一分，政府救助便減一分。

（三）低保資金來源單一，無法滿足低保需求

低保申請者的基數較大，而低保政策的救濟資金有限，這勢必會造成一種“供不應求”的局面。低保者的救濟與扶持得不到有效保障，無法助其脫貧從而長久依賴救助資金，這也加重資金的負擔，救助資金的單一化也使得原本資金的短缺問題愈來愈嚴重，形成惡性循環。

造成這樣的問題，主要是因為低保制度的本質——行政給付。大部分的救助金都來自國家財政性收入，而由相關政府部門對其進行預算與分配。雖然其中也有一些社會捐贈，但主要的救濟金還是依靠財政投入⑦。

（四）動態監管難以進行實時跟蹤

確認農村居民收入與實施動態調控，這主要是為了準確核定低保標準、堅守“應保盡?！钡脑瓌t以及達到分類幫扶的目的。因為缺少對低保申請者的收入進行有效的實時考核，從而對低保申請者的確認工作陷入困境。而且低保申請者是屬于農村人口，但是近年來農村里的中青年進城打工已成為一種大趨勢，因為距離較遠或是聯系不便等原因，造成對這類人群的實際收入難以進行量化考核，從而導致對低保對象的動態監管出現難以實時跟蹤的問題。

（五）對動態監管機制的監督不到位

因為對農村低保制度的實施沒有設立嚴格的監督部門，致使鄉鎮政府的工作人員在對低保對象實施動態監管中極易出現“錢權交易”、“以權謀私”等問題。

其實，農村低保制度的實施，是要按照國家規定的行政給付程序進行。即行政給付必須要求代表國家行使權力的主體嚴格按照行政法律規范行使職權，這同時也確保了給付相對人的合法權益，只要相對人依法提交書面的低保申請資料，行使國家職權的相關部門務必會對其嚴格核實并作出對其是否準予的決定。在低保申請者達到低保標準時而政府部門作出拒絕、延遲發放救濟金的決定亦或不按法定標準給予救濟，低保申請者可以依法對其提起行政訴訟以維護其合法利益。

三、對我國農村低保對象動態監管機制困境的原因分析

(一)主觀原因

1.缺乏公德意識

對于農村這個講求熟人社會的地域，他們的日常生活與工作都是在一小范圍的人脈圈內進行，他們所遵循的道德秉承與制度遵守大多都是離不開這個熟人環境。如若到一個較為陌生的公共人群中，他們對于上述的道德規范與制度規章便不再畢恭畢敬。農村低保制度在這一方面的問題尤為顯著，為了獲取政府提供的物質金錢救助而摒棄村規民約。

2.政策認知有誤

在實際之中，許多農民對農村低保制度的認識較為片面，主要表現為以下兩點：第一，對何為農村低保制度以及其實施的對象如何界定都難做到準確認知；第二，對農村低保的申請條件以及享有的期限等都無法做出較為正確的回答。這方面認識不足自然就無法正確捍衛自身權利并且對政府相關部門做到積極監督。

(二)客觀原因

1.收入審查不嚴

在確定低保動態監管機制的過程中主要存在著兩大問題：第一，是缺乏統一的核算方式，因為農民收入來源較復雜且耕種收入受外界因素影響較大無法準確合適。第二，是核查人員較少，且專業素養不合標準。核查每家每戶的經濟收入主要依靠當地村委干部等，而這類人員對于相關制度規章熟悉度不夠并且對自身職務的性質認識不夠，致使其極易出現“人情?！?、“金錢?！钡默F象。

2.低保福利捆綁

由于近幾年國家對農村低保的重視程度持續加大，相關配套政策也在不斷加強，在這種環境下低保享受者不僅能定期領取救助金，還能享受租房、醫療以及教育等方面的政策扶持。低保福利的捆綁容易激起低保申請者失信的欲望，通過虛假材料來申請低保，甚至是賄賂相關工作人員來獲取本不屬于自己的低保資金與福利。

四、對農村低保對象動態監管機制的重構

（一）低保對象動態監管制度建立原則

1.“國家法律與地方實情”相結合原則

對于地域廣闊、人口眾多的中國而言，要讓國家制定的具有概括性的農村低保對象動態監管機制同時在經濟發達的東南沿海和相對落后的西北內陸實施是相當困難的，這也是所有法律規章都存在的“通病”。詳細言之，低保對象的動態監管機制是國家作為行政主體以及把農村享有低保的貧農作為行政相對人，從而制定并實施的行政給付制度。要使這項制度在全國實施，則必須具備將法律與當地實情相結合，爭取不再發生“水土不服”的情況。

2.對低保者分類幫扶原則

因為中國農村人口眾多，而且符合低保條件的村民也大多存在“多因一果”的情況——因為疾病或是撫育子女等形成的短暫性經濟貧困，亦或由于“失獨”而老無所依的長期性經濟貧困。針對不同情況實施不同的政策扶持，堅持對低保者進行分類幫扶的原則，才是落實農村低保對象動態監管機制的明智之舉。對此，每一級的政府與所隸屬的民政部門應當做好保障低保制度實施的工作，以及加強幫扶脫貧的任務。要通過最低生活保障與特殊對象的扶貧政策，在全社會特別是農村地區開展扶貧脫?；顒?，通過精神上的宣揚鼓勵和物質上的扶持，使短暫性的貧困戶能夠在近期內消除貧困，盡早致富⑧。

3.嚴格規范低保制度實施原則

目前存在低保無法發放到低保者手中的現象，最為重要的原因之一就是制度的不完善，鄉鎮政府的工作人員也就有了“鉆空子”的余地，繼而出現“漏?！?、“人情?！钡那闆r。

需要規范的制度中，務必將低保資金的發放工作作為嚴格把控的一項環節，因為農村低保制度實施中最為基礎的便是救濟資金，如何對其進行監管發放，讓它落入急需者的口袋，是我們務必考慮的重要問題。鄉鎮政府作為農村低保對象動態監管的實施者，也是行政給付主體，更應該履行自身職責為大眾謀福利。

4.立足救濟，確保溫飽原則

在低保實施的過程中時常出現由于當地制定的低保條件或者低保資金數額不足等情況，導致低保申請者無法得到充足及時的救濟，亦無法助其在短期內擺脫貧困。

至此，應在實施農村低保對象動態監管的過程中，依據民政部門的基本職責，應當樹立起“救急不救窮，保低不保高”的工作思想，讓無勞動能力、無經濟來源、生活水平在貧困線以下的農民能夠正常生活，并且通過農村低保制度的實施，黨與政府代表的國家利用行政給付的方式對其進行長期有效的救濟，助其克服貧困。

（二）明確動態監管主體

在確定行政給付主體方面，國務院和民政部門先后發布了《國務院關于全國建立農村最低生活保障制度的通知》 （2007年）和《民政部關于進一步規范農村最低生活保障工作的指導意見》 （2010年） ，將原本經濟調查的城鎮低保規模擴大到農村。此時各地在經濟狀況調查的過程中呈現紊亂的局面，民政部專門針對此現象而出臺《最低生活保障審核審批辦法（試行）》 （2012年），在該辦法中規定村（居）民委員會、與鄉鎮人民政府及其隸屬下的街道辦事處、還有縣級政府部門三個層次的低保審核主體先后開展三次經濟狀況調查；將調查的對象進一步縮小為家庭的財產與收入，而且分別對其進行界定；此外，在踐諾的進程方面也作了詳盡的規制。但是，《社會救助暫行辦法》 （2014年）有關低保申請者的收入狀況調查又回歸老路，僅僅把《最低生活保障審核審批辦法（試行）》中的規章原則進行重申⑨。

在擬制有關低保救助方面的法律規章時，應當以本國目前出現實施低保救助主體不夠規范的問題為主導，合理規定實施低保救助主體，盡可能消除救濟主體過多、無明文規范以及有關主體的定義過于含糊等情形。同時也要明確規定相應的責任主體，低保申請者要明確在申請的過程中以及審核通過后無法得到相應救濟時，以誰作為責任主體進行權利救濟。

（三）精準定位農村低保對象

各地行政部門在確定低保申請者時，應當以低保者的收入作為確定標準，并制定科學的計算方法。以固定與非固定來對低保申請者的經濟來源施行準確劃分，固定收入來源主要包含農業與非農業，對此類可以通過各項合計的方法進行統計。在農業收入方面，可依據各個部門例如農業、林業、畜牧業等制定的價格作為參考進行計算，與此同時，也應將農作物收成的季節性以及受自然災害影響等情況納入考核的范圍。對于非農業收入，應該讓負責該項統計的人員將規章中列舉的種類全部囊括，至于和效益相關的工作，也應按照當地最低工資標準進行考核。此外，針對低保申請者的非固定性收入，要通過對其家庭經濟來源狀況核查或其他途徑進行考查并將其合算在內。臨時與隱形的經濟來源是作為非固定收入的主要渠道，臨時性經濟來源是指在農村或城鎮中兼職散工來賺取工資，該部分經濟來源自然無法做到穩固。隱形收入方面，主要是指農村中外出打工的工資，以及親屬之間支付的贍養費用⑩。

（四）嚴格動態監管程序

1.申報機制

申報機制實際上是起到自審自查的作用。也是確保對低保申請者的經濟狀況核實的首要條件，因此低保申請者自我的審核也必須受到重視。這也是從原本完全相應機構的主動核查逐步向受助群體自我核查的轉變，該項機制主要是推廣并深化低保制度的實施與政策幫扶的規制作用，讓申請者能夠在了解政策規章的同時提升自身的法律意識。在完善自我驗證和管理的基礎上，可以幫助其大幅度地減輕工作成本、提高工作效率以及審核的準確率，并且也能加強農村居民自身的法律意識和誠信觀念。

個人申請救助時需要提交規定的家庭經濟來源統計情況表以及填寫貧困家庭經濟調查表，為下一步的收入審核提供重要基礎。民政部門的工作人員必須把自審自查的情況詳細地記錄入檔，并按照規定將其錄入扶貧開發的信息系統。在提前制定好的核算系統中，對低保申請者的實際收入進行審核計算。對審核通過的救助對象，將其核對的結果進行上報并進行下一步的審查。

2.核查機制

應先由縣（鄉）政府在《農村低保家庭收入評估計算標準》的基礎上，規制出《農村低保家庭收入入戶調查表》，至于調查表該如何設置，可以參考國務院扶貧辦制定出的樣式。此外，對于民主評議小組內部成員的推選工作，也應充分體現民意，注重選取出具備廣泛性的代表。村中組織的民議小組主要有婦女、黨員、村干部以及享有低保者等組成。對于評議組的人數，應該以各村的實際人口數量來制定，最低以15人為限；有1000-2000人的村莊應當選出15-20人，2000人以上的行政村應當選出20-25人。選出的評議組織必須對每個低保申請家庭進行逐步的調查與核實，建議采取“一看、二問、三訪、四查、五入檔”的工作流程。小組成員也應該認真、詳實地填好每份入戶調查表。制定收入核查標準時，主要參照以下幾類：種植作物、飼養畜牧、個體經營、勞動報酬等六類。被調查者如果對調查結果認可則必須在調查表上簽字，執行調查的人員也應署名。

3.全國群體分類機制

要使前兩項制度順利運行并且完美銜接，必須把低保申請者審核分類作為首要任務。如果可以對前兩項制度進行正確銜接，自然能夠進一步提升低保發放與動態監管工作。但如何對低保申請者進行分類監管，筆者建議從有無勞動能力以及是否完全喪失勞動能力這兩方面入手，把有工作能力并且愿意通過勞動改變貧困現狀者納入到幫扶范疇，同時對于“絕對貧困”對象即老、弱、病、殘——無法自力更生者，將其劃入低保救濟的范圍。

幫扶之后，由于逐步提升的保障水準，會使部分低保者能夠依靠自身勞動能力生活。此時相關部門也應及時對其核實，同時將此類信息在扶貧信息系統中進行更新；同時，在扶住脫貧的民眾中也有可能出現因突如其來的惡疾亦或其他意外之災而導致其短暫時間內或長久地喪失自力更生能力的低保申請者，此類居民若是仍舊處于原本的扶貧救助范圍之中，必然為扶貧救助政策的實施增加負擔，有限的救濟資源自然無法達到激起受助者積極發展的目的，為讓扶貧開發項目真正意義上甩開這個包袱，輕裝上陣并專注于促進發展的目標。

4.民主評議機制

農村組織的民主評議是保障低保申請者能夠拿到低保金的有效途徑，這也體現了法律規章中倡導的民主管理與監督原則。低保制度的施行之所以要按照上述法則，是因為下列原因：一是農村家庭是以銷售農作物作為經濟的穩定來源，而且部分農作物存在難以貨幣化的情形；二是農村居民彼此之間更為了解，這也為民主評議的開展提供了充分條件；三是農村居民之間時常會出現一些摩擦，他們對申請者的見地會產生分歧，通過選出各方代表進行民主評議，這可以在某種程度上防止甚至減少因少數干部在工作上的不作為、謀私利而可能產生偏差的現象出現。

5.審批機制

審批機制是以各縣級扶貧和生活管理委員會的工作情況作為執行監管的主體，主要是由負責低保救濟、幫扶脫貧的工作人員和鄉鎮中的村干部組成。負責審批的工作者是對經過上述機制審核后的資料進行最終的審核與確定。隨后對于符合條件并且無異議的低保申請者或幫助脫貧對象開始逐步審核與確定，接著進入下一步的救濟。

此外，還應在網上建立各鄉鎮的扶貧信息系統，可以及時地掌握低保申請者的經濟變化情況并對其做到實時的監管，審核通過的低保者與幫扶對象仍舊作為網上動態監測的對象。此處，我們可以借鑒廣東的經驗，廣東省為了動態監測管理的實施，建立了“扶貧信息電腦聯網管理”系統，廣東幫助脫貧信息網達到了對救助者信息數字化管理的目標，該省堅持“各戶一考核卡、各村一登記冊、各鎮一記錄薄、各縣一備案”的管理原則。

注釋：

①王偉文.山東省平度八旬老人低保問題 [N].邯鄲新聞在線，2015-08-11.

②梁斌.當地老人被村干部騙走低保以致餓死 [N].法制日報，2015-11-20.

③劉灝.程寨村孤寡老人五低保被餓死 [N].瀟湘晨報，2011-04-03.

④戴建兵.我國農村最低生活保障力度及其橫向公平性分析[J].人口與經濟，2012，(5).

⑤仝靜海.建立保障對象動態管理機制 [N].河北經濟日報，2012-03-02.

⑥謝東梅.農村低保對象瞄準執行與動態貧困減少的有效性檢驗 [J].東南學術，2016，(6).

⑦李春根.農村低保制度的調研與思考——基于江西省農村低保對象的數據 [J].農業經濟問題，2010，(3).

⑧李世俊，楊建民.農村低保如何做到動態管理、應保盡?！獊碜耘R猗縣375個行政村的問卷調查 [J].中國民政，2010，(7).

⑨鄭軍.中國農村養老保障制度中的政府責任研究 [J].西南財經大學學報，2011，(5).

⑩徐錦文.社會保障基金保值增值研究 [J].華中科技大學學報，2005，(11).