“互聯網+”法治政府建設的路徑選擇

李曉瑜

（中共鄭州市委黨校，河南鄭州 450042）

一、“互聯網+”法治政府的基本內涵

（一）“互聯網+”概念解析

“互聯網+”是指基于互聯網、物聯網、信息通訊等新興技術，將傳統行業與互聯網予以深度結合和跨界融合，以互聯網平臺建設為依托，旨在重構需求、激活資源，以促進實體經濟創新力的提升。信息革命時代，“互聯網+”新業態的產生和發展，既代表了當今時代最先進的生產力形式，又引導著社會關系、管理模式的變化與創新。

“互聯網+”一詞最早由易觀國際CEO于揚于2012年提出，隨著互聯網技術與我國經濟各行業的融合、滲透，以分享經濟為典型代表的“互聯網+”新常態成為熱門話題，并對我國政治、社會、文化等領域產生深刻影響。2015年李克強總理首次在政府工作報告中提出“互聯網+”行動計劃，7月國務院《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》、《關于促進大數據發展的行動綱要》等法規相繼印發，“互聯網+”行動正式上升為一項國家戰略。

以網約車、P2P借貸等為典型代表的分享經濟為例，成熟的移動互聯網技術、先進的互聯網平臺建設是互聯網經濟平穩健康發展的必備要素和重要技術支撐。分享經濟最突出的特征就在于諸構成要素實現了物理空間上的自由，財產的所有權和使用權在法律關系和運營形態上得以剝離，一定程度上重新配置了閑置資源和勞動關系，甚至轉變了傳統的就業方式和人際社交。有學者將“互聯網+”經濟的特征總結為“地域貫通性、跨界融合性、參與廣泛性、行業顛覆性、平臺集中性”【1】五個方面，“互聯網+”新業態的迅速崛起和深度發展給政府監管、社會治理帶來了諸多挑戰，對法治中國、國家現代化治理體系建設影響甚大，其中表現最為突出的就在于行政監管體制、網絡主權安全、公民個人信息保護等等領域，“互聯網+”與法治政府建設的關系值得學界深入研究。

（二）法治政府建設的總體目標

2015年國務院發布《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，《綱要》對法治政府建設的總體目標、基本要求、重要特征、組織保障、落實機制等分別做出了規定，并明確提出到2010年基本建成法治政府。依照《綱要》的規定，我國法治政府建設的總體目標為“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。

“法治政府”概念集民主政府、責任政府、陽光政府、平等政府、有限政府、服務型政府、誠信政府等于一身，要求政府在工作過程中，自覺將法治思維納入決策、執行、監督等各個環節，真正實現依法決策、依法行政、依法執法、依法監督，使政府的各項行為都在法治軌道內運行。自2015年起《中國法治政府評估報告》每年3月-4月份發布一次，評估報告中對各大中城市的法治政府建設情況予以整體評估，從評估標準和評估結果來看，目前各省、各大型城市的法治政府建設整體情況并不完全令人滿意，在應對“互聯網+”帶來的種種變革中，政府法治建設仍顯滯后。2017年黨的十九大報告就進一步推進法治政府建設提出了更新的要求。

依法行政是法治政府建設最基本的要求之一，法治政府建設不僅要求各級政府在行使地方立法權等方面嚴格依程序行使職權，也要求在行政執法層面嚴格依法執法、公正執法、文明執法。以“互聯網+交通”為例，各級地方政府交通運輸管理部門在推行網約車新政過程中，必須嚴格、審慎考察本地實際情況，在設定網約車車輛、駕駛員準入資質時不得違反上位法的規定任意抬高準入門檻，更不得設定涉嫌侵犯勞動者平等就業權的條款，在處理網約車無證運營、人車不符等執法過程中必須公正文明、規范執法，嚴格按照執法機關權力清單行使執法權，堅決杜絕釣魚執法、暴力執法、養魚執法等不文明行為。

簡政放權、轉變政府職能是法治政府建設的核心要求。法治政府建設也必須遵循新發展理念，正確處理政企關系，主動轉變行政監管理念和社會治理模式，最大限度降低對行政審批、行政許可的制度限制，破除地方保護、行業保護壁壘，積極應用人工智能、大數據技術和互聯網平臺的優勢，加強社會誠信體系建設和政府信息公開力度，探索創新智慧監管機制，提高社會治理體系現代化、法治化水平。

法治政府建設的重要目標之一是建設人民滿意的服務型政府。政府執行力、公信力的提升是人民滿意與否的重要評判標尺，建設法治政府要求政府及政府工作人員必須加強法治理論學習，培養法治思維，善于運用法治方式和新興互聯網技術手段，提高治理能力的現代化水平，全面推行從決策到執行環節的政務公開，真正將權力放在陽光下運行。

加強行政組織法建設、完善國家機構組織法是建設法治政府的必然要求，也是重要目標之一?？茖W合理的行政管理體制既是行政管理高效率的保障，又是國家機構改革的重要對象。長期以來我國基層政府行政組織法的缺失嚴重束縛了行政管理的科學化、法治化建設步伐，常常使得基層政府陷于執法依據不明、執法力度不統一等境地。建設法治政府必須要在機構組織法的完善上做文章，織好依法行政的背景網，為政府依法執法提供堅強法律后盾。

（三）“互聯網+”法治政府釋義

“互聯網+”法治政府，就是指以大數據技術、互聯網平臺為基礎設施與技術支撐，在行政管理體制、國家治理方式上實現互聯網思維與法治思維的深度融合，加快政府職能轉變和監管體制創新，提升公共管理、公共服務的建設水平，并進一步實現對法治政府建設理念、組織結構、權利權力關系的重構或優化。

“互聯網+”法治政府不是單純的政務電子化，而是將信息化融入政府服務當中，與簡政放權、職能轉變、優化服務等緊密聯系，以信息化促進政府深化改革和國家現代化治理體系的建設。事實上，互聯網因素一經介入政府服務，就對原有的公權力秩序和政府內部的科層級制度結構帶來巨大挑戰【2】，傳統意義上的對社會進行全面管理的“全能型政府”正逐漸向著重視社會自治的“有限型政府”轉變，網絡虛擬空間自帶的去中心化屬性在法治政府建設中起到重大的驅動作用，同時在行政法學理論上，關于“互聯網+”法治政府中的行政法律關系主體地位平等與否的學理爭論也再次被提到風口。

法治強則國家強，法治政府建設作為全面推進依法治國的重要組成部分，直接關系著法治中國、中國特色社會主義法治體系建設的成敗與否。“互聯網+”法治政府建設統籌兼顧法治強國與網絡強國雙重國家戰略【3】，是全面深化改革、全面建成小康社會的內在要求，也是實現國家治理體系現代化的必由之路。

二、“互聯網+”法治政府建設面臨重大挑戰

（一）法治理念有待生根

傳統的法治建設理論吸納了經濟學關于“人性自私”這一假設前提，并在法治原則、法律制度等的設計上與其形成對抗，寄望于以理性的制度建設和法治運行來消除“人性自私”對國家權力的侵蝕與破壞。但是以分享經濟為代表的互聯網經濟自帶利他主義光環，“免費模式”成為其占領市場、沖擊傳統經濟和獲得公眾認可的利器，如滴滴出行、得到、春雨等。互聯網經濟最重要特征之一就是對新發展理念的生動詮釋和全面貫徹，它在一定程度上形成了對利己主義這一經濟學倫理的挑戰，同時也再次提升了行政法學中誠信原則、信賴保護原則、比例原則的重要性。“互聯網+”法治政府建設中，必須高度重視誠實信用原則、比例原則等法治理念的培育和生根，尤其在涉及政府監管權限與網絡主權安全、個人隱私保護等問題時，必須在強調自然人、法人和其他社會組織恪守誠信的同時，注重同步打造誠信政府、誠信社會，通過健全完善統一社會征信體系、權力負面清單等促進法治理念的轉變。

（二）行政權力中心悄然轉移

在傳統的行政法學理論和具體實踐中，政府與行政相對人之間的法律關系存在著主體地位的“不平等”，行政權在行政權利義務關系中具備主導性和強制性，弱勢的行政相對人在行政法律關系中主要是履行協助、服從、接受等義務。但是從法理上看法律關系主體之間在本質上應該是對稱的，雙方在權利義務關系上應該處于相對平衡的狀態。隨著“互聯網+”在經濟、政治、文化、生態等多方面的滲透，“用戶至上”法則不斷解構傳統的行政權力中心論，新的行政相對人中心論日益得到認可。法治政府建設過程中，公眾對法治運行、法治效果的體驗和監督愈發得到強化，公眾通過互聯網平臺可以充分行使參與權、表達權、監督權，政府信息公開制度、權力清單制度的施行使得行政權力的行使愈發公開、透明，傳統政府服務、政府管理中的信息不對稱、權利不對等的非平衡狀態得以扭轉，倒逼法治政府的建設從以管理為中心向以治理為中心轉變，權力關系結構從對抗轉向合作，政府組織結構也相應地從層級分明、壁壘森嚴的一元化、“金字塔”型結構向多元化、扁平化結構移轉【4】。

（三）行政履職方式亟待創新

傳統法治政府建設非常重視各政府部門在決策、執法、監督等具體環節的法治化、公開化，但是各行政主體之間依然存在明顯的碎片化、孤島化現象，橫向信息資源的不透明、不共享嚴重制約了行政效率和法治效果。而互聯網技術的爆炸式應用及其溢出效應則在彼此隔離的行政主體之間、行政主體與行政相對人之間打通了一條信息公路，“互聯網+政務”的推行促使政府政務公開更趨向于全面化、信息化、智能化和集中化。尤其是各地政府機構的官方微博、微信公眾號等政務APP的研發運營，極大地助推線上線下法治建設一體發展、開放互動?！盎ヂ摼W+”法治政府建設必須在履職方式上實現與大數據、人工智能等互聯網技術的深度耦合，才能真正把準“互聯網+”時代的脈搏，實現“互聯網+”法治政府建設的全方位發展。

三、“互聯網+”法治政府建設的應對路徑

（一）深度融合互聯網思維和法治思維，探索多元化治理模式

互聯網思維，具體包括了“用戶至上、體驗為王”的用戶思維、“開放共享、跨界融合”的互聯思維、“羊毛出在豬身上”的盈利思維【5】、“精益至簡、人人皆主體”的大數據思維等等多項內容，其最核心特質則是創新和跨界。“互聯網+”法治政府建設的各方參與主體，都必須首先建立互聯網思維和法治思維雙重并舉、深度耦合的理念，積極迎接互聯網時代所帶來的觀念變化，順應行政權力關系向相對人中心移轉的大趨勢，主動清理與“互聯網+”發展不協調不合理的制度障礙，拓展民主政府、法治政府的內涵和外延，找準平臺監管與政府監管的銜接點，探索更加科學、民主的多元化法治治理模式。

以網約車的政府監管為例，作為“互聯網+”時代交通業與出租業的交叉形態，2016年底網約車新政出臺之前各地政府的交通運輸管理部門均抱持了相對保守的態度，以傳統巡游出租車的標準來約束網約車的運營，結果使得網約車亂相非降反升，甚至在各城市人民政府頒布的網約車新政實施細則中，仍不同程度地存在對互聯網經濟的抵觸或忽視，一度引發民眾熱議。隨著網約車對傳統出行的顛覆式創新，相關政府管理部門也很快轉變了思維，正面肯定了互聯網大數據在法治建設中的巨大優勢，通過確立“政府管平臺、平臺管專車”的監管思路，將監管重心從事前審查轉向事中動態監控，充分發揮社會自治、政企互動的巨大能效，積極探索“互聯網+稅務”、“互聯網+保險”、“互聯網+公安”在網約車運營中的新類型、新變化，階段性實現了網約車監管的多元化、智能化和法治化效能。當前，網約車監管領域現在還存在勞動保障不到位、保險開發不靈活、信息保護不全面等與法治政府建設不契合的現象，需要政府和企業繼續秉承互聯網精神和法治精神，在執法和監督實效上扎實推進。

（二）充分利用信息公開與數據共享，革新政府履職手段

法治政府建設和國家治理體系現代化的根本出發點是以人民為中心，互聯網精神的本質亦在于實現對人性的尊重、對用戶創造性的最大化滿足，二者在價值追求上的高度統一體現在“互聯網+”法治政府建設上，就是要充分利用大數據、物聯網、云計算等互聯網技術在政府履職方式上的革命能力，通過移動APP、權威網站等多種社交媒體、即時通信工具，拓展更多信息公開、數據共享等現代化途徑，聯通政府部門在行政決策、行政執法、行政監督等各環節的縱向、橫向“信息島嶼”，簡政放權、優化服務，在多元化、扁平化的政府組織結構下，切實提高公眾、社會組織的參與熱情、參與能力和監督實效，實現政府履職的公開化、透明化、規范化和文明度。

以失信被執行人聯動懲戒黑名單制度為例，自最高人民法院2016年部署“基本解決執行難”任務以來，各地法院充分發揮互聯網技術在司法執行信息化、智能化建設中的強大優勢，依托大數據庫聯通公安、工商、稅務、房管、教育、交通、金融、組織人事等橫向政府部門之間的各項信息資源，建立覆蓋全國范圍的失信懲戒黑名單，通過信息公開和數據共享織就了一張懲戒教育“老賴”的執行查控大網，到2018年底圓滿完成了基本破解執行難的總任務，并且還同步完成了立審執分離、執行警務化等職能改革目標，革新了政府職能履行方式。當然，以失信懲戒黑名單制為代表“互聯網+”法治政府建設中，還存在著信息公開限度不適當、共享數據類型不明確、退出機制不完善、隱私保護不周嚴、公示監管不到位等諸多實踐難題，未來我們在“互聯網+”法治政府建設中必須正視這些新的問題，切實在網絡安全和信息保護方面做文章，進一步探索轉變職能的更佳方案，實現法治政府各項建設目標。