走向善治：江陰市全國文明城市創建的實踐研究

申靜文

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

全國文明城市，作為涵蓋物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明各領域在內的一項綜合性榮譽稱號，是一個城市含金量最高、影響力最大的城市品牌，是檢驗一座城市科學發展水平的最高標桿①。2017年11月14日，江陰市歷時十八載，正式獲評“全國文明城市”，文明創建活動不斷走向深化。在創建過程中，江陰以“提升城市品質能級”為首要目標，牢牢樹立創建育民、創建惠民、創建利民的理念，使城市基礎設施不斷完善，交通更加便捷、社會安全有序、市容整潔優美、政府廉潔高效、市民文明素養不斷提升，促使城市治理逐漸走向“善治”。

一、善治視野下的文明城市創建

“善治”即良好的治理。上個世紀末以來，善治理論作為公共行政領域最流行的理論，被應用到城市治理上，受到廣泛關注。城市治理主體的多元性是善治理論中最顯著的特征。治理的主體不僅僅局限于公共部門，還提倡私人機構的治理，以及公共部門與私人機構的合作治理。在中國語境下，全國文明城市創建是我國特有的活動，是加強城市精神文明建設的有效方式，也是群眾性精神文明創建活動的龍頭工程。創建的目的是要提升市民的文明素養、提高城市的文明水平、提升人民的生活質量。在創建全國文明城市的過程中，不僅強調硬件環境的改善，包括基礎設施建設、市容市貌等，更要求在軟環境上多下功夫。這里的軟環境是指城市擁有高效廉潔的政務環境、公平公正的法治環境、人民安居樂業的居住環境、美麗可持續的生態環境等等，尤其突出強調提升市民的文明素養。如果把“文明城市”比做一個人的話，硬環境建設是“軀體”部分，軟環境就是一個城市的“靈魂”，人有了靈魂才能充滿生機和活力，才能全面發展。這與從事治理研究的知名學者約翰·弗里德曼的觀點有許多契合之處，他認為理想的城市治理結果應當是“一個豐饒的城市，一個生態可持續的城市，一個適于居住的城市，一個安全的城市，一個主動包容差別的城市，一個關愛的城市”②。因此，透視江陰市創建文明城市的實踐，發現文明創建在內容、過程、形式上都不同程度地體現了治理的主體多元要素、方式多樣要素以及對規則的遵從和對善治的追求。換言之，文明城建創建的過程即不斷追求“善治”的過程，取得的成果也正是實現善治要素的過程。

在這種語境下，善治與文明城市創建具有很高的關聯性。首先，兩者的目標一致。善治和文明城市創建的最終目的都是要實現公共利益的最大化，實現城市的良性治理。其中最顯著的目標就是提升城市市民的生活質量，實現經濟、社會、文化、生態以及人的全面發展。其次，兩者的實現過程都具有系統性。善治的內容涉及政治、經濟、文化、社會等多重內容，強調政府的高效治理及公民的廣泛參與。創建文明城市也重點強調了城市的硬環境與軟環境建設，包括一個城市的政治文明、精神文明、生態文明、社會文明等，因此，實現善治和創成全國文明城市均為一個有機系統，是一個整體的實現過程，不能顧此失彼，需用全局的視角來看待。第三，兩者都強調創建主體的多元性。善治理論最顯著的特征是要求多元治理主體，強調廣泛的參與式治理和合作式治理，并要找到最佳的平衡點，實現共建、共存、共贏。全國文明城市創建也是一種群眾性的實踐活動，雖然政府強有力的主導是關鍵，但在創建過程中，也提倡市民的廣泛參與，以實現創建成果全民共享。由此可見，文明城市創建是實現城市良性治理即善治的重要途徑，良好的治理在文明城市創成的過程中得到了生動的體現，創建文明城市的每一個環節都彰顯出善治理論的有效融合，是理論應用于實踐的具體呈現。

二、江陰市創建文明城市的實踐

創建工作是一個系統工程，涉及單位多、涵蓋范圍廣、工作關聯度高，必須強調政府主導，實現高位統籌，以強有力的組織領導確保工作推得開、抓得緊、落得實。

1、筑牢機制保障，文明創建有力度

一是突出高位領導。組建全市創建文明城市工作領導小組（簡稱“領導小組”），由市委書記、市長擔任“雙組長”、分管副市長擔任副組長、各文明委成員單位和建城區街道主要負責人擔任小組成員，從市級層面對創文工作進行分析、決策、統籌、協調，確保創文工作領導有力、政令暢通。二是突出組織有力。領導小組下設文明城市創建指揮部辦公室（簡稱“創建辦”），具體負責全市創文工作的組織、協調、考評和督查，創建辦設在市文明辦。在創建辦下設綜合組、督查組、宣傳組等臨時工作組，相關人員從成員單位抽調；各成員單位結合實際，安排專員擔任創建聯絡員，確保創建工作的有力推進。

對照測評體系標準要求，出臺《江陰市創建全國文明城市三年行動計劃（2015-2017）》、《江陰市城鄉環境綜合整治三年行動計劃（2015-2017）》、《關于進一步明確全國文明城市創建工作機制的通知》等文件，全面覆蓋每一項工作。把城市建成區5個街道及所屬社區（村）劃分為35個創建網格，實行“條塊結合、以塊為主，橫向到邊、縱向到底”網格化覆蓋模式，分別由一名市領導及有關市級機關部門掛鉤、街道和社區領導具體負責，形成“千斤重擔大家挑”的格局。市領導既掛鉤包片鎮街又掛鉤創建網絡，創新實行的“雙掛鉤制”形成了文明創建的強大合力。制定了最嚴格的督辦考核辦法，市創建辦深入一線檢查督辦，每周通報工作進展，每半月召開督辦推進會；市文明辦每月組織一次全方位測評，市人大、市政協各自牽頭，圍繞創建工作中的重點難點問題，組織專題調研和視察，促進創建工作落實。為加強精神文化宣傳，開設了“文明江陰”微信公眾號采用“報、臺、網、微”四大媒介聯動，最廣泛宣傳精神文明新風尚，曝光不文明行為，進一步引導市民提升文明素質。

2、創新創優形式，文明創建有廣度

善治要素之一是多元主體參與，政府主導是一方面，市民的力量也不容忽視。人民是文明城市創建的主體，是推動城市發展的重要力量。“一切發展依靠人民，一切發展為了人民”，政府積極主導進行物質、精神文明創建，最終要依靠人民，要為人民謀福利，創建的目的更是為了滿足人民對美好生活的向往，要實現創建成果全民共享。《中華人民共和國憲法》第二條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務③。”我國充分尊重人民的利益表達，鼓勵人民通過各種途徑參與城市管理，從根本上賦予了人民參與管理城市的民主權利。因此，創建文明城市有賴于在政府主導與公眾參與之間找到合理的平衡點，以實現兩者的良性互動。

為積極促進市民廣泛參與，江陰不斷創新創優形式，一是形成促進全民參與的動力機制。2015年，江陰市文明辦、市城管辦專門開發了一款公眾交互系——“城市啄木鳥”App。顧名思義，市民們可以像啄木鳥一樣，一旦發現城市管理中存在什么疏漏或者問題，即可以拿起手機拍攝下來，并實時定位、上傳到App。目前全市已有“城市啄木鳥”注冊用戶6.3萬余名，活躍用戶2.3萬余名，已“啄”出城市不文明“害蟲”13萬余條，辦結率達到95.3%。政府與民眾的良性互動，激發了市民參與的熱情和動力，“城市啄木鳥”以“互聯網+社會共治”的形式開創了城市治理新模式。二是不斷搭建城市創建共建機制。為了方便市民參與創建，江陰市積極搭建各類文明城市創建的活動平臺，拓寬參與渠道。通過“文明江陰”、“法治全澄”等微信公眾號，公眾能直觀了解文明城市創建過程，參與文明實踐活動，對城市發展過程出現的問題及時提出意見和建議。政府和公眾之間的信息通暢，利益表達機制逐漸完善。三是建立了價值觀導向機制。通過高密度、全覆蓋式的公益廣告投放，讓文明的理念入腦入心。在江陰，已經實現了“步行5分鐘可見公益廣告”，不僅是城市，在農村也積極打造了許多價值觀主題公園、好人事跡公園等等，此外還打造了獨具特色的街景小品，實現了文明價值觀“潤物細無聲”式的有效傳播。

3、推進民生實事，文明創建有溫度

文明創建的根本目的是提高群眾生活質量，創建為民，重在解決人民群眾關心關注的實際問題。江陰市以小區管理、背街小巷、城郊結合部、城鄉河道、建筑工地、公共場所、社會秩序、市政設施、美麗鄉村、文明素養等“十大專項提升行動”為抓手，進一步提升城市品質能級，讓市民能直觀地感受到環境變美、出行便捷、生活舒心。從優化市容市貌到提升市民文明素養，實現了打造有形文明和無形文明齊發展的局面。不僅僅是發展城市文明，還堅持城鄉統籌發展，把美麗鄉村專項提升行動和村莊環境長效管理、村莊環境改善提升相結合，加快推進美麗鄉村建設。目前江陰市累計建成140個長效管理示范點，建設水平和示范效應不斷提升，建成了球莊村、申南村牌樓下、沿山汪家村和華西村、山泉村、長江村等省級美麗鄉村以及無錫市級美麗鄉村示范村6個，同時在村莊規劃上，堅持“一村一方案”，突出各地特色，在開發中保護，在保護中建設，發展有歷史記憶、地域特色的美麗鄉村。已有3064個自然村完成了村莊環境整治，一個個“盆景”正串聯成一道道美麗的“風景”。

對文明的追求，是讓每一個市民、每一位村民實現幸福安康的過程，十大專項行動的惠民措施實實在在，能讓市民真切地感受到溫度，從小區到公共場所，從硬件到軟件，不僅完善硬件，還著力提升市民素質，由內而外，內外兼修，實現了文明城市共建共享。

4、打造城市名片，文明創建有高度

一座城市的亮麗名片是對外的窗口，更能激發市民的自豪感和認同感。江陰市以文明創建為契機，從打造名片的高度不斷提升城市品質能級。

（1）全民閱讀的書香之城

一個書香彌漫的城市必定是一座文明之城。江陰市委、市政府一直致力于建設書香城市，并把它作為創建全國文明城市的重要抓手，堅持政府主導、社會參與、全城共建、全民共享。一是全力完善全民閱讀的服務網絡。市圖書館為總館，17個鎮（街）的圖書館是分館，自2009年開始，全市總分館啟動了“一卡通”建設，時隔兩年，全面實現總分館圖書借閱服務的“通借通還”，城鄉一體、資源共享極大地方便了廣大讀者。2016年開始建設全民閱讀點，全民閱讀點有五大類別：24小時自助圖書館、書香公園、書香小區、書香驛站和書香軍營。這些閱讀點人流量大，非常方便市民參與，受到一致歡迎。全民閱讀點濃郁了閱讀氛圍，提升了公共文化服務水平，增添了城市發展創新力，使得“書香”成為江陰特有的氣質與符號。二是重引導，全力打造引領發展的閱讀品牌。20世紀末，江陰在全國率先啟動“一二三”家庭讀書工程，即全市70%以上家庭擁有1頂書柜、訂閱2份以上報刊和藏有300冊以上健康有益的圖書。新世紀，江陰又將“一二三”家庭讀書工程提升為“辦好一個讀書節”、創建“學習型社區”、“學習型單位”兩個示范點、評選“科技文化戶”、“特色文化戶”和“文化中心戶”的社會讀書活動，并納入學習型城市建設，隨后又積極開展“讀一本好書、學一門實用技術、找一條致富門路”的“三個一”讀書活動④。多年的積累沉淀，在江陰，“家家講學習、人人重讀書”的閱讀氛圍日漸濃厚，書香之家匯聚，整個城市書香彌漫。三是重實踐，努力打造全民閱讀的江陰模式。在實現全民閱讀的過程中，江陰市開創全國之先河，創新實踐“全民閱讀PPP模式”。全民閱讀的PPP模式是指，政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership），鼓勵社會力量建設更多的閱讀場所。由圖書館根據店里的實際情況提供一定數量的圖書資源，負責定期流轉和閱讀服務工作的統一管理；小店提供合適的場地、投入設備以及配備服務人員負責日常的運營。聯盟通過“準入標準、建設標準、服務標準、評估標準、交流機制”五個規范⑤，讓合作更加規范化科學化。目前江陰“三味書咖”城市閱讀聯盟共9家服務點相繼開放，為廣大市民群眾帶來了更多的讀書便利。三味書咖聯盟讓原本在圖書館沉睡的圖書流動了起來，將圖書館建在了居民的家門口，成了市民的大書房。三味書咖閱讀聯盟不僅推進了全民閱讀，更創造了閱讀的新空間、新模式和新體驗。

（2）奉獻有愛的志愿者之城

在文明城市創建過程中，志愿者團隊屬于非營利性組織，發揮了極其重要的作用。志愿者團隊以“奉獻、互助、合作”為基礎，積極參與到文明城市創建進程中來，是發展城市文明的一支非常重要的力量，起到了良好的輔助作用。志愿者團隊還架起了政府與公眾之間的橋梁，幫助政府宣傳惠民利民的公共政策、傳播正能量與良好的價值觀，帶動更多的人加入組織，提升參與能力。志愿者團隊是由其成員自主管理的，在運作過程中能有效提升市民的民主意識，為其進一步參與城市管理創造了有利條件。

截至2017年底，江陰已有志愿團隊2000余個，在志愿江蘇·江陰平臺注冊的近800個，其中注冊志愿者近34萬名，志愿者累計記錄活動和總時長均排名無錫第一。已統一命名掛牌共130個志愿服務站、175個志愿服務崗，基本實現了志愿服務陣地的城鄉全覆蓋。志愿者精神也在江陰薪火相傳，在潛移默化中浸潤了市民的心里、融入了日常生活，成為江陰市民的生活常態，成為江陰城市的時尚新風，也是提升江陰城市氣質的關鍵。

（3）名副其實的慈善之城

慈善事業的發達程度是一座城市社會文明進步的重要標志。江陰市連續四屆在“城市公益慈善指數”全國縣級市排名中榮獲第一名，獲評“中國城市公益慈善七星城市”，2014-2015年度接收直接捐贈總額達10.1555億元，在全國700多個參選城市中位列第17位，在全國縣級市中位居第一。“中國城市公益慈善指數”被譽為“城市愛心GDP”，作為中國縣域經濟的領跑者，江陰是一座兼顧“經濟GDP”與“愛心GDP”的城市。

江陰市一直貫徹“依靠社會辦慈善，辦好慈善為社會”的工作方針，重點促成全民參與。全民參與慈善是文明社會的重要內涵，也是社會慈善事業持續追求的理想形態。一是依靠愛心企業家發揮急先鋒作用，企業家自覺履行社會責任，積極投身公益慈善事業。二是采用多種形式培育全民慈善，開展“千企萬人慈善大行動”、“慈善一日捐”等活動，設立定向慈善捐贈、個人（家庭） 冠名基金、志愿服務項目等。三是努力營造“人人關心慈善、人人參與慈善”的良好氛圍。通過在媒體播放公益節目、投放公益廣告、開辦公益專欄等形式傳播慈善文化；通過開展“慈善之星”、“愛心企業”和“慈善愛心之家”等評選活動，對慈善典型進行表彰和宣傳，發揮其示范作用和輻射效應。

三、對全國文明城市創建活動的思考

江陰市創成全國文明城市的實踐和成功經驗為其他城市和地區的創建工作提供了有效范式。文明城市創建是一個長期、系統工程，當前我國文明城市創建過程中還存在一些問題，值得思考。

1、廣泛參與機制尚未形成

雖然我國的憲法明文規定了公民的參與權，但是從地方上看，文明城市創建過程中缺乏具體的制度保障，加上一些參與機制也不完善，導致了公民政治參與往往會采用非制度化的方式，比較隨意，有些甚至為了實現利益走極端路線，從而影響社會穩定。因為文明城市創建屬于公共服務，具有非排他性，是所有人均可享受的成果。那么從民眾參與的角度分析，可能會存在“搭便車”的心理，從而疏于參與、不愿參與或被動參與。而且目前我國許多城市的創建活動基本是以政府為主，少數的非營利組織為輔，民眾的參與度很低，即使參與進去也只是屬于低水平和低質量的參與，可以說，廣泛的公眾機制尚未形成。

2、精細化管理水平不高

對于政府來說，具有責任性、回應性和有效性是實現善治的基本條件和必要屬性。近年來，隨著經濟高速增長，城市化水平逐漸提升，城鄉人口流動加劇，社會治安形勢越來越復雜，大大提升了城市治理難度。另一方面，政府大量精力投入到經濟發展中去，對城市的管理重視不到位，或者執行不力，城市管理精細化水平不高，這與實現善治的要求是極不符合的。而且城市管理內涵豐富，內容涉及方方面面，其多個建設主體又必須實現協同和聯動。在這個過程中，不可避免地存在著管理主體職能薄弱，精細化管理水平不高的問題。尤其是最基層的社區，其建設能力還有待進一步提升。有些建設主體對創建工作認識不夠，主動性不強，還存在分工不明確、任務分解不到位的情況，不能保證每一項工作責任到人，或者具體的工作與創建指標脫節，導致建設力度不夠，行動遲緩，尚未形成上下聯動、齊抓共管的良好局面。

3、未處理好短效與長效的關系

文明城市建設效果可以短期見效，比如環境的臟亂差經過整治可以快速達成效果，但是短效只能治標，不能治本，稍微放松就會“打回原形”。因此，既要看到短效，又要保證長效。要達到長遠的效果，必須建立城市管理長效機制。能否達到善治，讓文明城市創建工作取得長遠實效，就必須把城市管理當做一項長期的戰略任務來抓。但是一些城市對文明創建工作認識不全面不到位，沒有處理好短效與長效的關系，認為進行文明城市創建可以獲榮譽、出政績，短期內可以可以樹立良好的城市形象，簡單應付一下就可以了，不是從長遠出發，從實現公共利益這個角度出發，忽視了人的全面發展，導致創建工作陷入重復或低水平管理的狀態，難以塑造完善的城市管理長效機制。

4、城市硬件設施建設有待加強

文明城市創建需要硬環境與軟環境同時發展。硬件設施是基礎。沒有良好的框架，文明城市等于“空中樓閣”。城市的硬件設施主要是指道路建設、環保綠化、建筑、體育設施、文化場館等等。沒有良好的硬件設施做保障，居民的精神文化生活和物質文化生活就無從談起，因此要建成全國文明城市，城市的硬件設施建設是必備條件，不容忽視。放眼目前許多城市在建設過程中，還存在片面開發新城區、忽視老城區的情況。一些城市的老城區居民比較集中，對基礎設施要求多，而很多老城區的硬件設施建設已經老舊，有的甚至形同虛設，不能滿足市民的需求。新建起來的城區人口相對少，政府在建設過程中往往考慮不全面，有些基礎設施并未配備到位，有些設施綜合利用率較低，也嚴重影響了新城區居民的使用。隨著人民生活水平的不斷提升，人們對自己的生活環境和便利程度有了越來越高的要求，而高規格、高標準的硬件設施還沒有完全建立起來，就容易引發矛盾，影響城市形象。

四、走向善治：文明城市創建的最終目標

1、牢固樹立“創建為民”的理念

堅持以人為本是創建文明城市的首要目的。全民共建，全民共享，也是創建全國文明城市的最終目標。文明城市創建的主體是人民，創建目的是為了人民，創建的成果由人民共享，創建的效果也是由人民來評判的。在創建文明城市的規劃中，應緊緊圍繞“為民”這個核心思想，以人為本，突出民生，確保城市的發展能夠提高、改善、保障民生質量，實現善治的目的。隨著我國社會主要矛盾的變化，文明城市的創建應該以滿足人民的美好需要為基準，要從多方面出發，考慮到人民的多樣性需求，不可以只從政府的單一角度出發，而要提高為民服務意識。創建的最終結果是：人民生活舒適便利、人民精神文化豐富、對城市的認同感高，達到身與心的雙重歸宿。只有牢固樹立“為民、惠民”理念，為民辦實事，才能彰顯城市管理者的人文思想，才能得到老百姓的高度認同，創建工作才能順利推進。

2、建立廣泛的參與機制

文明城市創建的主體是人民，公眾的力量不容忽視。從政府的角度來看，創建工作雖然需要政府的高位統籌，但是政府不是唯一的主體，要改變一元管理的觀念，積極拓展公眾參與建設的平臺與渠道，加大培育市民社會的力度，同時，政府還要增強回應性，實現公眾與政府的良性互動。鼓勵非營利性組織的創建活動，通過第三方積極推動政府與公眾的高效溝通，一方面向公眾及時傳達公共政策，另一方面反饋公眾對建設過程中存在問題的意見和建議，及時糾正調整，以提高創建效率，實現公共利益最大化。從公眾的角度來看，全民參與是創建文明城市的關鍵。公民的關注度與參與度是衡量一個城市文明創建水平的重要標尺。市民在積極參與的過程中，也能實現自我價值，是一個自我發展、自我提升的機會，同時還增強了對所生活城市的認同感和歸屬感，城市發展了，市民的自豪感也會大大提升。市民要有“我建設、我享受”的意識，要意識到主動參與是實現和維護自身利益的一種有效的方式。

3、實現城市的精細化管理

要樹立“重視細節”的管理理念。城市的精細化管理是指綜合運用法律、市場、行政和社會自治等手段，通過城市管理目標量化、管理標準細化、職責分工明晰化等，形成以“精致、細致、深入、規范”為內涵的城市管理模式⑥。隨著城市化進程的快速發展，完善城市功能、提升城市品質將是城市發展的主要任務。“城市管理應該像雕刻一樣精細”，將工匠精神融入滲透到城市建設與管理工作中去，實現精細化的過程也是政府提升社會治理能力的過程，把精細化管理的理念植入文明城市創建，必須實現城市管理的五種轉變：一是工作標準由粗放向精細轉變，表現在工作標準更加注重細節；二是工作導向由重對物的管治到重對人的服務轉變；三是管理主體由單一的全能政府到政府、市場和社會“三位一體”的轉變；四是運作方式由條塊分割到網絡化聯動轉變；五是工作機制由突擊末端整治到源頭治理轉變⑦。做到了五個轉變，以“精”為內核，以“細”為手段，才能逐步提升城市管理能力，提升政府的公信力、執行力，樹立政府的良好形象。

4、建立城市管理的長效機制

創建文明城市要想保持長久有效，就必須在目前取得成果的基礎上，進一步鞏固創城效果，變短效為長效，不斷適應人民群眾的需求。一要保證政策、制度、規劃的連續性。所有政策的出臺都是制定者反復考慮、廣泛征求意見后的成果，是制定者辛苦和智慧的結晶，后繼者應該珍視，保證規劃藍圖的連續性與穩定性。在制度機制上，要加快完善相關政策，拋棄主觀隨意，加強公眾參與，根據民眾反饋及時調整政策，保證政策制定的科學性和規范性，用法治保證城市規劃能夠不折不扣地執行，保證文明創建的成果不因地方黨委政府工作重心的轉移而轉移。二要處理好“名與實”的關系。名是名譽，實是實效，既重名譽，也重實效。文明創建沒有暫停鍵和休止符，必須把創建工作常態化，建立長效機制，實現長效管理。全國文明城市創建工作具有動態性、長期性，是一個系統整體工程，這個大的工程不是一朝一夕就能建成的，也不是建成后就可以一勞永逸了，因為創建內容會隨著時間、條件的變化而不斷豐富、發展和完善。一座城市要想永葆文明，必須不斷關注城市發展過程的變化，重視公眾的力量，不斷總結思考創建經驗，使文明城市創建工作走上常態化、規范化、制度化的良性軌道，這樣文明城市的榮譽才能實至名歸。

注釋：

①申靜文.全國文明城市創建中的政府職能優化研究 [J].長沙民政職業技術學院學報，2016，(2).

②John Friedman.The Governance of City Regions in East and Southeast Asia.

③中華人民共和國憲法 [EB/OL].http://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm.

④全民閱讀，江陰一直在路上 [J].閱讀，2017，(72).

⑤王學思.當咖啡館遇上圖書館 [N].中國文化報，2014-11-12.

⑥宋明月.城市精細化管理勢在必行 [EB/OL].http://mini.eastday.com/bdmip/180422110547770.html#.

⑦莊少勤.精細化時代的城市管理 [J].浦東開發，2007，(4)