高校電子公務(wù)文書檔案單套制管理研究

楊 棟，程玉紅

（淮安信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇淮安223003）

隨著高校智慧校園的發(fā)展，很多職能部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)都已上線，電子文件取代紙質(zhì)文件呈現(xiàn)出不可逆的發(fā)展趨勢，而一些具有價值的電子文件沒有作為電子檔案歸檔。對此，本文以H高校為例，對公務(wù)文書檔案進行研究，探討高校電子公文的單套制歸檔可行性。

1 高校公務(wù)文書檔案現(xiàn)狀及歸檔面臨的問題

1.1 高校公務(wù)文書檔案現(xiàn)狀

高校公務(wù)文書主要分為收文和發(fā)文兩類。一類是學(xué)校發(fā)文，學(xué)校已經(jīng)建立OA辦公系統(tǒng)，實現(xiàn)了網(wǎng)上流轉(zhuǎn)；另一類是學(xué)校收文，學(xué)校收文以江蘇省教育廳和淮安市政府的文件居多，因省教育廳和市政府已建立了網(wǎng)上發(fā)文系統(tǒng)，所以收到文件以電子文件為主。目前收到文件有以下幾種類型：一是省教育廳的AIP格式文件；二是市政府GD格式文件；三是PFD文件；四是紙質(zhì)文件；五是OFFICE格式文件。學(xué)校辦公室將紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)換成PDF文件上傳，其他類型電子文件不修改格式直接上傳至收文系統(tǒng)。

1.2 高校電子公務(wù)文書歸檔面臨的問題

1.2.1 重復(fù)勞動，工作效率降低

一方面學(xué)校辦公室要忙于將紙質(zhì)文件、AIP文件轉(zhuǎn)為PDF格式的電子文件，并將電子文件上傳至辦公系統(tǒng)進行會簽；另一方面檔案室最終歸檔是將電子文件全部再轉(zhuǎn)為紙質(zhì)文件。傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件歸檔只需要將平時收發(fā)的文件進行分類、編號、編目、裝盒，最后移交給檔案室保管。而電子文件則需要打印為紙質(zhì)文件，再進行分類、編號、編目、裝盒，最后移交給檔案室保管。

1.2.2 增加成本

由于電子文件數(shù)量較大，為最大程度保持電子文件轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)文件后的真實性，需采購彩色打印機，將文件進行彩色打印，產(chǎn)生了海量的庫存。同時紙質(zhì)文件存檔還需要準(zhǔn)備大庫房、密集柜等檔案保管設(shè)備，增加了很多成本。

1.2.3 傳輸過程容易出錯

相對于紙質(zhì)文件的真實、不易篡改的特點，電子公務(wù)文書在傳輸過程中容易被修改、缺失甚至數(shù)據(jù)損壞無法讀取，導(dǎo)致無法歸檔。

2 電子公務(wù)文書檔案實行單套制的可行性

2.1 電子公文單套制的內(nèi)涵

單套制是相對于傳統(tǒng)的紙質(zhì)、電子雙套制歸檔而言。在單套制歸檔模式下從文件的生成到存檔過程中都不出現(xiàn)紙質(zhì)文件。電子文件在生成、流轉(zhuǎn)、辦結(jié)和歸檔過程中嵌入電子簽名等科技身份識別信息，電子文件辦理完后即可提交歸檔。

2.2 電子公文的法律地位逐步確立

2018年12月，國家檔案局修改《電子公文歸檔管理暫行辦法》，將第七條修改為符合國家有關(guān)規(guī)定的電子公文可以僅以電子形式存檔。2019年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《黨政機關(guān)電子公文處理工作辦法》，文件規(guī)定黨政機關(guān)電子公文同紙質(zhì)公文具有同等效力，其他單位可參照執(zhí)行。2019年4月，李克強總理發(fā)布第716號國務(wù)院令，其中明確了符合電子簽名法的電子簽名與手簽或蓋章具有同等法律效力、電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力、電子印章與實物印章具有同等法律效力、符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力[1]。這些規(guī)章的制定和修改，充分體現(xiàn)了國家對電子公文法律地位的認(rèn)可，有效地解決了電子公文檔案單套制歸檔的法律空缺問題。

2.3 單套制的試點范圍逐步擴大

2014年上海自貿(mào)區(qū)頒發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，《條例》第四十四條明確規(guī)定：“自貿(mào)試驗區(qū)推進電子政務(wù)建設(shè)，在行政管理領(lǐng)域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。”[2]并于2016年11月，率先推行電子檔案單套制管理模式[3]。浙江省、湖北省已建立政府機關(guān)電子文件線上歸檔管理制度。國家中醫(yī)藥管理局初步完成檔案管理系統(tǒng)與辦公自動化系統(tǒng)對接工作[4]；最高人民法院已啟動全國法院統(tǒng)一的電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，探索以電子卷宗為核心的訴訟檔案“混合單套制”歸檔方式。在2019年全國檔案局長、館長會議上，李明華同志提出擴大電子檔案單套制管理試點范圍，推動電子檔案管理從雙套制向單套制過渡。由此可見，電子文件單套制歸檔是大勢所趨，高校檔案室應(yīng)根據(jù)國家檔案局的相關(guān)規(guī)定做好單套制歸檔準(zhǔn)備工作。

2.4 電子公務(wù)文書有嚴(yán)格的格式

學(xué)校收到來自政府機關(guān)的公務(wù)文件以及學(xué)校自己發(fā)布的公務(wù)文件行文格式都是統(tǒng)一的，都是按照《黨政機關(guān)公文格式》GB-T 9704-2012執(zhí)行的。淮安市政府的GD格式和江蘇省教育廳AIP格式的文件都是政府部門公務(wù)文件專用電子格式，不需要修改格式就能上傳。其他紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)換成PDF格式文件，因為PDF格式不僅可以很好地保持文檔的格式，而且不容易被隨便修改，是電子文檔歸檔可采用的一種非常合適的電子文檔格式。

2.5 提高效率，降低成本

電子公務(wù)文書單套制歸檔是利用成熟的公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，使電子公務(wù)文書實現(xiàn)制作、流轉(zhuǎn)、辦結(jié)、歸檔的運轉(zhuǎn)過程網(wǎng)上辦理。避免出現(xiàn)雙套制存檔出現(xiàn)的電子文檔和紙質(zhì)文檔不對應(yīng)的現(xiàn)象，減少了紙質(zhì)歸檔時需要進行的打印、整理、編目、裝盒等龐大的人工工作量，降低了打印耗材成本及密集架等硬件成本。

2.6 保管期限短

根據(jù)機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定，只有上級機關(guān)制發(fā)屬于高校的重要文件材料和上級機關(guān)對高校機構(gòu)設(shè)置、人員任免、編制管理等文件材料需要永久保管，其余保管年限是定期。高校從省教育廳和地方政府接收的文件大部分是定期保管。

紙質(zhì)檔案只要做好防霉、防潮、防蟲、防火、防盜、恒溫、恒濕等工作就能使檔案長久保存。電子檔案不像紙質(zhì)文件一樣看得著、摸得到，電子檔案保護的不再是電子檔案本身，而是保護存儲電子文件的載體。電子檔案保管多采用檔案級光盤、數(shù)據(jù)磁帶、磁盤陣列等形式，各有優(yōu)點，但都有使用期限，需要定期檢測。保管期限短的公務(wù)文書檔案正好可以用來進行試點，在單套制管理過程中發(fā)現(xiàn)問題，找到更為合適的保存方法，為今后其他類型電子文件的存檔積累經(jīng)驗。在試點過程中即使檔案保管出現(xiàn)了一些問題，造成了損壞，也可以通過相關(guān)渠道向上級機關(guān)重新申請獲取公文，重新歸檔，將損失減少到最小。

3 電子公務(wù)文書檔案單套制管理需要解決的問題

3.1 高校各部門應(yīng)加強電子檔案意識

隨著智慧校園的深入建設(shè)，各職能部門都有自己的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)沒有和檔案系統(tǒng)對接，系統(tǒng)內(nèi)保存的數(shù)據(jù)不能導(dǎo)入檔案系統(tǒng)，元數(shù)據(jù)也沒按要求進行備份，容災(zāi)能力差。各部門管理電子文件所需面臨的問題不僅有技術(shù)上的不成熟，而且還有管理措施和認(rèn)識上的不到位。首先，部門領(lǐng)導(dǎo)要樹立電子檔案意識，認(rèn)識電子文件的價值；其次，各部門在升級或新建系統(tǒng)時，要將系統(tǒng)內(nèi)電子文檔歸檔問題納入建設(shè)目標(biāo)，確保系統(tǒng)能和檔案系統(tǒng)接軌，實現(xiàn)一鍵歸檔。

3.2 提高檔案員的素養(yǎng)

電子文件的單套制保管對檔案管理人員提出了更高的要求，不僅要熟悉電子檔案歸檔知識，而且還要對計算機知識熟練掌握。高職院校由于檔案基礎(chǔ)薄弱，檔案員很多都是兼職的，流動性也大。電子公務(wù)文書單套制的試點工作，能通過實踐操作、理論學(xué)習(xí)為學(xué)校培養(yǎng)一支專業(yè)的、能適應(yīng)未來電子單套制歸檔的檔案員隊伍。

3.3 電子文件歸檔的真實性保護

我國電子文件歸檔與管理規(guī)范對確保電子文件的真實性提出了相應(yīng)措施，這些措施的核心就是確保電子文件的真實性和記錄操作過程日志的真實性[5]。目前，高校基于手機的移動辦公平臺已進入應(yīng)用階段，電腦端和手機端都可以批閱公務(wù)文書，所以不僅電腦端要具備安全的電子簽名技術(shù)，手機端也應(yīng)具備安全的電子簽名技術(shù)。

目前，生物識別技術(shù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用，類型也很多，適用于電子文檔的生物識別技術(shù)有指紋技術(shù)和簽名識別技術(shù)。現(xiàn)在很多智能手機已具備指紋識別、人臉識別和聲音識別技術(shù)。就簽辦電子公文來說，指紋識別技術(shù)更合適，因為人臉識別需要將手機對著臉，聲音識別則受制于環(huán)境，兩者都不適合。由于指紋技術(shù)容易被竊取和復(fù)制，筆者認(rèn)為結(jié)合智能手機手寫簽名和指紋識別技術(shù)兩者合一的多重生物識別技術(shù)更為安全。在電腦端，則可從合格的證書頒發(fā)機構(gòu)獲取符合我國電子簽名法的個人數(shù)字證書，在使用時插入電腦簽辦電子公文。

3.4 電子檔案單套制存儲應(yīng)采用多件制并定期抽檢

電子檔案不像紙質(zhì)檔案那樣放在一個合適的環(huán)境下不會損壞，電子檔案應(yīng)該說比紙質(zhì)檔案更脆弱，存儲資料容易遭受病毒破壞，容易被黑客攻擊，存儲載體保管環(huán)境比紙質(zhì)檔案要求更高，需要防震和防磁。因此電子檔案單套制歸檔采用多件制更安全可靠。

電子檔案不同于紙質(zhì)檔案可以直接閱讀，電子檔案是需要憑借相應(yīng)的軟件或者機器讀取的。因此，需要定期對歸檔的電子檔案進行檢查，確保電子檔案能夠正常讀取，內(nèi)容沒有缺失。如有軟硬件設(shè)備更新，應(yīng)確認(rèn)庫存載體與新系統(tǒng)、新設(shè)備的兼容性。如不兼容，應(yīng)及時對電子檔案進行遷移操作[6]。

4 結(jié)語

電子文檔單套制歸檔是一個新事物，電子文檔不僅僅是電子公務(wù)文書，還包含視頻、音頻、數(shù)據(jù)等以數(shù)碼形式存儲的一切文件，另外還涉及到了規(guī)章制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、文檔系統(tǒng)的建設(shè)等方面。H高校的公文傳閱系統(tǒng)已經(jīng)運行10年，版本也更新到第二代，電子公文的上傳、流轉(zhuǎn)、歸檔有了一定的經(jīng)驗，將電子公務(wù)文書作為學(xué)校電子文件單套制歸檔的試點有十分充足的理論和實踐基礎(chǔ)。通過試點電子公務(wù)文書單套制歸檔，為學(xué)校積累單套制的管理經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，以及為今后全面推行電子文件單套制管理打下基礎(chǔ)。