行政訴訟相對集中管轄制度之檢視

甄靖旭

（江西財經大學，江西 南昌 330013）

作為一項基本的行政訴訟制度，在社會轉型時期的中國，行政訴訟管轄制度不僅具有開啟行政案件審理的程序價值，而且還具有影響行政案件最終能否獲得公正審理的實體價值。[1]為了確保能夠獨立行使行政審判權，行政訴訟管轄模式在經歷“有限提級管轄”“異地交叉管轄”等模式的逐步變革之后，新的行政訴訟管轄模式——“相對集中管轄模式”正在逐漸有序地推進。

2007年9月，浙江省麗水市中級人民法院在所轄的9個縣（市、區）基層人民法院中開始試行“行政訴訟相對集中指定管轄制度”，對行政訴訟案件的集中管轄制度進行早期探索，這是行政訴訟案件集中管轄的積極嘗試。[2]2013年1月4日，最高人民法院下發了《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，決定在部分中級人民法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作，各地開展的行政案件相對集中管轄的探索和努力都具有一定的歷史意義，并取得了較好的司法實踐效果。[3]但是，并非所有的制度變革都是一帆風順的，當前行政訴訟相對集中管轄制度仍然存在一些現實難題。

一、行政訴訟相對集中管轄制度的必要性

在我國行政訴訟中，行政訴訟管轄制度盡管發揮了一定作用，同時也帶來了許多困境，給實踐增添了困難。行政管理區劃與司法審判區劃的高度重合，使得行政部門極易對司法部門的審判工作進行不當干預，其是造成該問題的關鍵性因素。如法院不能依法保護行政相對人的合法權益，便會造成損害司法公信力的不良局面。行政訴訟相對集中管轄制度就是為了解決目前所面臨的非常緊迫的難題而產生的一種新型行政訴訟管轄模式。

（一）減少司法審判干預，維系法院獨立行使審判權

在我國訴訟制度中，行政訴訟具有其自身的特殊性，訴訟原告是公民或者法人，另一方是行政主體，訴訟雙方當事人原本就處于不平等的地位，行政機關便于進行干預，實現公正審判的難度是非常大的。但是，如果在財力和物力上使司法審判區域和行政管理區域相分開，管轄法院與被訴行政機關沒有直接關聯，法院受到的干預程度就會大大降低。因此，行政訴訟相對集中管轄制度便應運而生，管轄法院在盡可能大的程度上阻卻了行政機關的干預，進而處于中立裁判者的地位，維護法院的審判權可以依法獨立行使，更有利于維護行政審判的公正性和獨立性。

（二）促進行政審判隊伍專業化，提升司法公信力

行政管理的專業性產生了行政訴訟案件審判的專業性及特殊性。實踐中，我國行政審判案件數量相較于民事和刑事訴訟案件數量是非常少的，并且專業性較強，在審判過程中行政庭法官積累的審判經驗是相當有限的，容易出現行政訴訟審判專業性不強的情況。法官隊伍的專業化建設并非一朝一夕的事，還需要通過大量的審判實踐來歷練。然而，實行行政訴訟相對集中管轄制度將會令集中管轄法院審理大部分案件，使得較多數量的行政案件能夠由集中管轄法院的法官進行審理，法官們審理行政訴訟案件的專業化水平將會大幅度提高，進而保證案件的審判質量。同時，該制度突破了司法審判區劃和行政管理區劃的高度重合，使幾個或者某個異地法院將行政案件進行集中管轄，減少行政機關對人民法院的干擾，法院作出的判決更加公正合理，并且還能夠提升司法公信力。

二、行政訴訟相對集中管轄制度存在的問題

在審判實踐中，相對集中管轄制度盡管給我國行政訴訟實務工作帶來了顯著成效，但在享有改革所帶來的利好影響的同時，我們也要清醒地認識到，該制度存在人民法院負擔不合理、行政案件執行難度增大以及當事人的訴訟成本增加等問題。

（一）人民法院負擔不合理

行政訴訟相對集中管轄制度的實施，造成2～3個集中管轄法院審理所在市級區域內的一審行政訴訟案件，從而使得大部分非集中管轄法院的行政審判庭無案可審。最高人民法院下發的《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》規定，不撤銷非集中管轄法院的行政審判庭，將其予以保留，主要目的是避免出現遺漏行政案件的情況，更好地幫助集中管轄法院做好工作銜接和處理非訴行政案件。[4]但隨著時代的不斷發展，集中管轄法院行政審判庭將會審理更多的行政訴訟案件，成為審理案件的主力軍，其業務能力不斷提升。該制度使得非集中管轄法院法官的專業化水平更低，出現非集中管轄法院行政審判庭沒有行政案件可審理的尷尬局面。

一開始實行行政訴訟相對集中管轄模式，就是為了使我國原本有限的司法資源能夠得到公正合理的利用，但是在實施該制度后卻引發了人們對其是否合理的質疑。集中管轄法院與非集中管轄法院之間存在案件負擔不合理的現象，行政訴訟相對集中管轄制度導致非集中管轄法院缺乏對行政案件的審判權，并且進一步造成了非集中管轄法院整體審判權不完整的問題。在我國現有的實踐中，即使通過從非集中管轄法院調動行政審判人員的方式，也很難短時間內解決集中管轄法院行政案件多、行政審判人員短缺的問題。

（二）行政案件執行難度增大

行政案件執行難度增大是人民法院在行政審判實踐中面臨的另一個困境。大部分行政案件的當事人不滿意判決的執行情況，在當下執行難引起了社會的廣泛關注。行政訴訟案件中的被告往往是國家機關，涉及許多復雜的社會關系，造成一些行政機關敗訴的行政案件的執行情況變得更加困難。原本本區域人民法院執行此類型案件的難度就非常大，更不要說外地人民法院來本區域對行政案件的執行，肯定是難上加難。根據之前部分試點人民法院對于執行行政案件的情況，執行行政案件的難度的確增大了，如果執行難的問題不能夠徹底解決，必然會對試點改革的成效造成不良影響。

（三）當事人的訴訟成本增加

在行政訴訟相對集中管轄制度的改革進程中，必須解決的另一個問題是如何降低當事人的訴訟成本。由于使行政訴訟案件的被告與管轄法院所處的行政區劃相分離是行政訴訟相對集中管轄試點的重要內容，盡管該制度對于弱化行政機關對行政審判的干擾相對集中管轄模式發揮了重要作用，但當事人的訴訟成本也隨之發生了很大變動。對于當事人來說，降低訴訟成本是非常現實的問題。依據行政訴訟相對集中管轄制度的規定，由集中管轄法院對案件進行審理，案件當事人參與案件審理需要支付更多的費用，從而增加了當事人的經濟負擔。從某種程度來講，行政訴訟相對集中管轄制度是有違便利當事人原則的，其直接減弱甚至淡化了原告本身的訴訟意愿及司法需求。

三、完善行政訴訟相對集中管轄制度的措施

盡管我國各地法院在實務中積累了很多經驗，并且對行政訴訟相對集中管轄制度的修正顯見成效，但我們應當認識到，相對集中管轄制度改革仍然存在不足之處。在制度改革過程中，只有不斷地發現問題，并且加以解決，這樣才能夠更好地落實相對集中管轄制度，使其發揮應有的價值，進而鞏固行政訴訟管轄制度。

（一）賦予原告管轄選擇權，合理劃分法院職能

在盡可能不觸動現行新展開的管轄秩序下，可以考慮通過賦予原告管轄選擇權來解決非集中管轄法院行政審判庭職能空缺所導致的不利影響。通過賦予行政訴訟原告管轄選擇權，提升行政訴訟原告對抗行政權的權利，以達到三方力量動態平衡的目的，改變原告的弱勢地位。與此同時，在行政訴訟中賦予原告管轄選擇權，可改變之前的“原告就被告”的單一局面，使得原告能夠根據自己的案件情況和現實需求，在被告住所地人民法院和跨區劃集中管轄法院二者之間做出對自己最為有利的管轄權選擇。[5]這樣就可以使行政訴訟案件除法定的專屬管轄以外，還能夠由被告所在地法院和跨區劃集中管轄法院審理，以方便原告參加行政訴訟，并享有選擇管轄法院的權利。這樣既能夠突破之前行政訴訟中“原告就被告”的原則，而且還能避免大部分非集中管轄法院行政審判庭處于休眠狀態的情況，使得原告能夠在法定范圍內自主地選擇管轄法院，也可以充分調動法院的積極性，這是充分發揮法院職能的最佳選擇。

（二）完善便民訴訟制度，降低當事人訴訟成本

當事人訴訟成本增加是現行管轄制度創新下的消極影響，最大限度地為原告起訴提供便利是目前亟待解決的問題之一。完善便民訴訟制度路徑有兩個：一是充分發揮司法機關的能動性。當前部分地區已逐步開展行政訴訟巡回法庭實踐，并取得了明顯的成效。二是運用科技力量提供便民服務。跨區劃集中管轄法院要不斷利用與開發“互聯網+”新技術，探索網上預約立案和網上上訴模式，推出便民訴訟服務平臺，積極運用訴訟引導，便于當事人參與行政訴訟[6]。

（三）相對集中管轄模式的突破：設立行政法院

基于現行制度的制約，筆者認為行政法院可以解決相對集中管轄制度存在的問題，建立行政法院是解決我國行政訴訟管轄制度中諸多問題的必然選擇。行政訴訟相對集中管轄改革，實質上還是現行體制內的微調，并沒有完全從行政機關的控制中解脫出人民法院的人力及財力。雖然行政訴訟相對集中管轄制度在審判組織結構方面做出了部分調整，但并沒有從根本上解決全部問題。相對集中管轄制度的有效實行明顯地展現出了未來行政審判體制的雛形。在我國，行政法院的建立并不是一蹴而就的，圍繞管轄制度的改革只是“碎片化的改革”[8]，以期從量變到質變地指引我們建立系統的行政法院。