美國“區劃”理念對我國規劃管理的啟示

□賈晨亮 祁 剛 郭 畔

一、區劃起源

19世紀，受工業革命影響德國社會經濟飛速迅猛發展，社會經濟增長占據主導地位，導致人口規模、城市建設活動持續不斷增加，法蘭克福市高強度、高密度建筑隨意蔓延。為遏制高強度、高密度建筑在城市的蔓延，德意志建筑師和工程師聯合會，提倡分步、分級建筑規則。

1891年，法蘭克福市立法通過了具有現代意義的“分級建筑規則”。建筑規則明確劃分為外圍地區和中心區，以及針對相應分區在開發功能、建筑高度、建筑密度等方面的明確規定，并依次制定城市建設禁令和建筑體量規定。

德國法蘭克福“分級建筑規則”被公認為“區劃法規”在城市土地利用開發管理的開始，是現代城市規劃管控的轉折點。從規劃管理角度來說，該規則可視為對城市發展在整體控制、用地控制、強度控制等幾方面的管控，具體內容對應實施方面的宏觀規劃意圖落實、空間結構構建、用地功能布局、土地開發要求和開發強度控制，逐漸發展形成德國本土的區劃體系。

二、德國規劃控制

德國聯邦建造法典明確城市規劃分“土地利用規劃”和“建設規劃”。其中，土地利用規劃為戰略性引導規劃，是管理性規劃。建設規劃以法定約束力控制開發項目建設行為，是實施性規劃。

(一)土地利用規劃。土地利用規劃明確土地利用、交通流線及設施、綠化景觀系統、環境保護區以及限制開發建設的地區。土地利用規劃與我國先進城市控規編制運用的發展規劃、用地規劃、單元規劃控制管理內容類似，但德國土地利用規劃在其規劃體系中不具有法定約束力。

(二)建設規劃。建設規劃為地塊開發用途和開發容量的法定管控依據，從規劃內容和法定地位來看近似于我國控規編制的地塊條件、控規圖則。其建設規劃控制指標體系分為用地建筑控制指標、專項空間控制指標。用地建筑控制指標包括地方交通用地控制指標、建設利用類型和程度、建筑許可范圍3類。專項空間控制指標構成可分為地形控制指標、環境控制指標、建筑物補充控制指標3類。

三、美國區劃管理

美國是一個聯邦制國家，由于美國行政體制和城市文化傳統的內核，致使美國沒有國家城市規劃的宏觀戰略概念，即美國沒有國家體系統一的城市規劃法規。美國各地的城市發展管理由各自的州和地方政府負責，是一種地方性的政府活動。美國州政府和地方政府負責的城市規劃事務分為兩個層次。第一層次為發展規劃層次，近似德國土地利用規劃。包括總體規劃和專項規劃，屬于原則性規劃、指導性規劃。第二層次為開發管理層次，近似德國建設規劃，是以區劃為核心的實施規劃。美國城市總體規劃廣泛地運用于政府規劃實踐，用來制定和指導城市開發的長期政策。在發展中出新了很多新類型的發展規劃分支，包括土地利用設計規劃、土地分類規劃、發展管理規劃等。

19世紀初，由于經濟蓬勃發展，以土地開發效益導向的大量高層建筑，損害了城市的公共利益。1916年，美國規劃歷史上第一部區劃《紐約市建筑區劃決議》由紐約市頒布，其目的是控制高層摩天大樓的無序增長。該區劃決議中將紐約市劃分為三類功能區和五類高度區，對建筑類型及高度進行控制。此外還劃分了五類區劃分區，對開敞空間進行控制。《紐約市建筑區劃決議》頒布實施后，美國通過授權法案，授予州政府開展傳統區劃規劃的權利。區劃內容包括土地使用、開發密度等幾方面。傳統區劃規劃經地方政府部門審議通過采納后，區劃規劃就具有了法力效力。1926年，區劃在美國城市規劃體系的地位和作用被美國最高法院確立。該規劃為保護公眾的安全、福利和健康。并且，區劃規劃必須隨時間和形勢的變化而不斷優化修改和調整完善。

四、紐約區劃分區

美國的區劃技術分區體系包括基礎和疊加兩部分組成。基礎分區為整個區劃范圍的分區全覆蓋以及下一層次的單元分區。紐約市按格網形式劃分35個大的片區，每個片區約40平方公里，每個片區細分為4個小的分區，126個小分區每個分區約10平方公里。每個小分區對應一份區劃條例。

疊加分區為根據不同地區的特殊情況及城市發展訴求，在基礎分區的基礎上不斷疊加額外的控制條件。如歷史街區、自然保護區、混合用途區等。分區內的開發活動既要符合基礎分區規定，也要符合疊加分區條例。其實質是在全覆蓋的通則區劃基礎上，對重點地區提出進一步的具體和細化的控制要求。我國上海的控規基礎圖則及附加圖則與紐約區劃技術分區體系內核基本一致。

1961年，紐約市采用了新的區劃法，將土地使用控制與建設強度控制結合為一體。以容積率為核心指標，建筑密度、建筑高度及開敞空間率為輔助指標，并追加了城市公共空間、開發特別意圖區等彈性控制手段以及多樣化的容積率獎勵與轉移政策。特別意圖區在我國成都的控規編制管控中予以應用。

五、規劃單元開發

經過30多年的發展，美國規劃界普遍認可區劃核心在開發管控中的積極意義。同時，又發現區劃主要針對局部地塊，缺乏對城市區域的宏觀控制，導致城市建筑形式單一、空間形態單調的城市美學喪失。且不能解決50年代后城市蔓延、社會隔離、成本增加、環境無序等新問題。

規劃單元開發在20世紀40年代末興起。單元開發希望通過規范化、程序化的設計，使區劃規則能適應大規模地塊比較合理的總體設計或更好的土地利用方式。規劃的主要內容包括混合建筑規定、開發目標聲明、地區整體密度、區域容積率等。

六、規劃管控手段

美國土地細分法、設計指導原則三種規劃控制手段實施規劃管理。其中，區劃法、土地細分法為法定，具有嚴格的審批、立法和監督程序。

在總體規劃基礎上，區劃法劃分若干“區”，針對區域特征，對區劃范圍土地開發利用明確土地用途、建筑用途、開發強度、建筑方式等內容。美國區劃法促進了我國控規的產生，區劃理念一直是我國控規編制和變革的核心思想。隨著我國城市開發建設的推進，我國對區劃的概念理解也逐漸深入，從前期的分區規劃，到后期的單元規劃、功能區劃等，相當于上位規劃和控規之間的過渡層次，便于上位規劃的分解落實與統籌協調，是控規編制中用地布局控制、開發指標控制的前置條件，解決了實施管理過程中規劃意圖落實、城市整體控制的實際問題。

土地細分是針對城市用地開發的進一步細化。針對城市街區、地塊的開發控制等方面作出具體的設計規定，其目的是促使地塊價格趨于合理。土地細分是在市場經濟客觀條件下，通過規劃的細化和完善，推進區劃內出讓土地的價值符合政府和規劃的意圖，是通過規劃手段對土地市場地塊價值進行引導和管控。

設計指導原則作為引導性技術控制手段輔助管理，包括城市設計、歷史保護、特殊覆蓋區等，其內容是在區劃基礎上，對特定地區和地段提出更進一步的具體設計要求。