日本工傷保險的認(rèn)定及啟示

□劉綺莉 陳紅霞

一、日本工傷保險的確立與運用

日本的工傷保險注重勞動立法。1947年制定了工傷保險法《勞動者災(zāi)害賠償保險法》。該法吸收了二戰(zhàn)后日本《工廠法》等勞動法的有關(guān)條款，將工薪勞動階層的業(yè)務(wù)災(zāi)害賠償規(guī)定囊括至專設(shè)的工傷保險制度。制度建立初期，大企業(yè)首先加入，隨后中小企業(yè)相繼加入，目前已經(jīng)全國普及。

1965年的制度修訂提及了靈活就業(yè)人員的保障問題。修訂初期建立了工傷保險特別參保制度，將保險覆蓋范圍擴(kuò)大到了有意愿參保的中小企業(yè)主、個體工匠、手藝人以及跨境工作人員等人群。這樣的改變強(qiáng)化了工傷職工的保險待遇享受權(quán)，規(guī)定了企業(yè)主是否履行了參保手續(xù)或是否繳納保險費都不影響工傷職工享受應(yīng)有的保險待遇等。日本學(xué)界譽(yù)其為“最具根本性改革”。

2010年底，日本工傷保險包括四類人群：一般工薪勞動者；船員；國家公務(wù)員；地方公務(wù)員。此外還有民間商業(yè)保險機(jī)構(gòu)提供的工傷保險項目，包括強(qiáng)制性的雇主責(zé)任險和非強(qiáng)制性的工傷補(bǔ)充補(bǔ)償保險。

二、工傷保險制度的相關(guān)概念

(一)“工傷補(bǔ)償”與“通勤”認(rèn)定。日本的工傷保險稱為“勞動者災(zāi)害補(bǔ)償保險制度”(以下簡稱“勞災(zāi)保險”)。顧名思義，這是一個對雇主的工傷賠償責(zé)任進(jìn)行擔(dān)保的制度。其適用范圍明確規(guī)定，凡是雇傭“勞動者”的企業(yè)均是法條適用企業(yè)。其中的勞動者指日本勞動基準(zhǔn)法中規(guī)定的與企業(yè)之間有明確雇用和被雇用關(guān)系的、且領(lǐng)取工資的人。正式工、臨時工、打工的學(xué)生甚至與非法滯留打工的外國人均在其中。勞災(zāi)保險制度實行時，僅允許個別暫定任意適用企業(yè)的存在。除了必須強(qiáng)制實行的企業(yè)以外，所謂的暫定適用企業(yè)僅針對一部分的農(nóng)、林水產(chǎn)業(yè)的實際狀況設(shè)立的。特別參保規(guī)定，在不與工傷保險基本原則相抵觸的前提下，允許那些不是純粹的薪資勞動者，但根據(jù)其工作特點、通勤事故與傷害事故發(fā)生的實際情況，可參照工傷保險法的規(guī)定來處理的人員參保制度。他們被稱為特別參保者。

(二)給付與認(rèn)定。日本勞災(zāi)保險的給付認(rèn)定包括業(yè)務(wù)災(zāi)害與通勤災(zāi)害兩類。由專門的勞動基準(zhǔn)署負(fù)責(zé)，對職工遭受的傷病、死亡、交通事故與其所從事的工作之間的因果關(guān)系進(jìn)行判斷和確定的過程。具體認(rèn)定也是按工傷認(rèn)定和上下班交通事故認(rèn)定分別進(jìn)行的。勞動基準(zhǔn)署認(rèn)定工傷的判定原則包括業(yè)務(wù)起因性、業(yè)務(wù)從屬性。業(yè)務(wù)起因性指職工的傷殘或死亡是由工作業(yè)務(wù)上的事由引發(fā)，即與工作之間存在著因果關(guān)系；業(yè)務(wù)從屬性是指遭受傷病的職工與企業(yè)主之間有明確的勞動合同關(guān)系。進(jìn)行工傷認(rèn)定時，必須確認(rèn)傷病等是否具有“業(yè)務(wù)起因性”，而“業(yè)務(wù)從屬性”又是“業(yè)務(wù)起因性”成立的前提。因此，兩者都是認(rèn)定“工傷”必不可少的要素。然而制度并未對“業(yè)務(wù)”進(jìn)行詳盡規(guī)定，通過列舉具體事例來說明如何判斷“業(yè)務(wù)起因性”和“業(yè)務(wù)從屬性”。“通勤”指職工為實現(xiàn)就業(yè)，按照合理路線與手段往返于居住地與工作場所之間的行為。依據(jù)日本《工傷保險法》第7條第1款第2項，通勤事故指起因于職工通勤行為的負(fù)傷、疾病、傷亡或死亡的事故。因此，通勤事故認(rèn)定就是判定發(fā)生的事故與通勤行為之間的因果關(guān)系，即是否“起因于通勤”，由日本的勞動基準(zhǔn)監(jiān)督署負(fù)責(zé)執(zhí)行認(rèn)定。

近年，工傷認(rèn)定細(xì)則逐漸放寬通勤事故的認(rèn)定條件。2005年后，新的修訂將通勤事故認(rèn)定條件由原來的“員工在居住住宅與工作單位之間的合理路線及方法、往返通勤過程中發(fā)生的交通事故”和“單身前往外地工作的員工從家屬居住地到工作單位路途間發(fā)生的交通事故”改為“有兼職的員工從本單位到兼職單位的移動過程等工作單位之間的移動過程中，單身赴外地工作的員工從赴任地的住宅到家屬居住的原住宅之間的移動過程”發(fā)生的交通事故均列入認(rèn)定范圍，可參照勞災(zāi)保險的規(guī)定享受給付待遇。

此后，日本政府針對員工通勤途中的偏離或中斷正常路線的常規(guī)行為作出調(diào)整。包括：購買日用品及其他類似用品行為；接受公共職業(yè)能力開發(fā)機(jī)構(gòu)組織的職業(yè)訓(xùn)練、在學(xué)校開展的教育及其他類似教育培訓(xùn)行為；去行使選舉權(quán)或等同于此類行為；去醫(yī)院或診所接受診斷或治療及其他相當(dāng)于此類的行為；家中有要護(hù)理狀態(tài)的配偶、子女、父母、孫子、祖父母等(僅限于持續(xù)往返必須的行為)可認(rèn)定為通勤事故。

三、制度特點與通勤事故的征繳現(xiàn)狀

(一)強(qiáng)制性。日本政府在實施勞災(zāi)保險之際對于強(qiáng)制性加入和強(qiáng)制性維護(hù)受害員工獲賠方面做出了相當(dāng)努力。現(xiàn)階段已建立了企業(yè)在成立注冊登記的同時便自動加入工傷保險的機(jī)制，并通過立法保證了工傷受害員工或其遺屬，不會因為雇主拖延辦理或不辦理具體的入保手續(xù)而影響保險賠付的獲得。

(二)統(tǒng)一的行業(yè)產(chǎn)別費率制與浮動費率制的運用。目前勞災(zāi)保險執(zhí)行的繳費標(biāo)準(zhǔn)包含八大產(chǎn)業(yè)、55種行業(yè)費率。最高的費率值為10.3%，最低的行業(yè)費率為0.3%，配合浮動費率制，根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果原則上每3年調(diào)整一次。

浮動費率制又名浮動優(yōu)惠制，即國家對重視安全管理的企業(yè)進(jìn)行的獎勵與優(yōu)惠政策。日本政府將企業(yè)前三年因工傷事故賠償?shù)谋ｋU金與繳納的保險費之比定為收支率，收支率在75%以下的將降低下一年費率，85%以上的提高費率。費率調(diào)整的上下限為40%。當(dāng)收支率小于75%時，繳費總額下調(diào)的比例為8個檔次，從5%～40%不等，收支率越小，繳費下調(diào)的比例越大。反之，收支率大于85%時，繳費率也按5%～40%之間的八個檔次增加。這樣，浮動利率與保險費開支之間緊密相關(guān)，工傷預(yù)防越有效，安全事故發(fā)生概率越小，企業(yè)繳費額也就越少。

(三)中小企業(yè)的“勞動保險事務(wù)互助組織”制度。除了強(qiáng)制立法參保，日本還重視建立中小企業(yè)加入的輔助性制度。“勞動保險事務(wù)互助組織”制度是為了減少加入保險制度后給中小企業(yè)主帶來的事務(wù)性負(fù)擔(dān)而建立的保險事務(wù)委托制度。對中小企業(yè)而言，專人專辦負(fù)擔(dān)太大，建立一個適當(dāng)?shù)拇袡C(jī)構(gòu)，為企業(yè)帶來便利的同時，也可以將中小企業(yè)集中在一起辦理完成保險關(guān)系的手續(xù)，使得政府部門的業(yè)務(wù)得到一定緩解，從而促進(jìn)工傷保險的全面加入。該組織是由日本厚生勞動大臣認(rèn)可的中小企業(yè)主團(tuán)體組織，受中小企業(yè)委托代辦勞動保險的各項事務(wù)性手續(xù)。

(四)通勤事故的繳費與待遇。通勤事故的保險費與行業(yè)差別保險費率無關(guān)，所有企業(yè)一律按照工資總額的0.1%上交，且通過受害者每人在享受該賠付待遇時需支付不超過200日元(約13元)的個人負(fù)擔(dān)。這對于個人零負(fù)擔(dān)的工傷保險制度而言，具有劃時代意義。該規(guī)定是象征性的強(qiáng)調(diào)非企業(yè)直接責(zé)任，意在強(qiáng)化員工的交通安全意識和自我保護(hù)責(zé)任意識。日本勞災(zāi)保險的待遇分為兩大類：針對勞動災(zāi)害(工傷事故或職業(yè)病)的受害者或其家屬的待遇；針對通勤事故的受害者或其家屬的待遇。其具體差異體現(xiàn)在名稱上是否注明“補(bǔ)償”二字。這反映了日本勞災(zāi)保險中的業(yè)務(wù)災(zāi)害事故與通勤事故有“質(zhì)”上的不同。同時也是享受通勤事故保險待遇的職工要個人承擔(dān)200日元工傷醫(yī)療費的根據(jù)。主要包括：工傷醫(yī)療待遇、歇工費、傷殘給付、家屬給付、喪葬給付、傷殘年金、護(hù)理給付、二次健康檢查等八項內(nèi)容。具體核算內(nèi)容細(xì)致齊全，可見日本勞災(zāi)保險的保險給付是以恢復(fù)、補(bǔ)償因勞動災(zāi)害或通勤事故而損失的職工謀生能力為直接目的，嚴(yán)格遵循無過失補(bǔ)償為原則，在保險的給付內(nèi)容中并不包括對受害者的精神損害及物質(zhì)損害補(bǔ)償。另外，日本的工傷保險法原則上規(guī)定工傷職員傷病痊愈后或痊愈無望被結(jié)束治療之前不對其進(jìn)行致殘程度的鑒定。是否痊愈或是否可以結(jié)束工傷醫(yī)療行為的結(jié)論先應(yīng)由工傷保險指定醫(yī)院的主治醫(yī)生作出判斷，再由政府對其進(jìn)行認(rèn)可后才能成立。

2017年日本厚生白皮書數(shù)據(jù)顯示，2016年底，全年因業(yè)務(wù)死亡人數(shù)總和928人，其中建筑業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)居多。同年因業(yè)務(wù)原因引發(fā)的傷病人數(shù)7,361人，與1979年的年均20,000人以上規(guī)模相比，30多年間數(shù)值下降顯著，成績斐然。

四、相關(guān)啟示與建議

日本的勞災(zāi)保險還在改革進(jìn)行中。政府將工傷保險制度與失業(yè)(雇傭)保險一并統(tǒng)稱為“勞動保險制度”，將其作為一項特殊事業(yè)由“勞動保險特別會計”的專項基金來運營。其主要來源是政府依據(jù)《勞動保險費征收法》向企業(yè)定期征收勞動保險費，還有一部分國家財政補(bǔ)貼。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于穩(wěn)增長、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級階段，其中勞動者的權(quán)益保護(hù)問題不容忽視。圍繞著我國部分企業(yè)不加入工傷保險制度、賠償水準(zhǔn)較低以及如何將預(yù)防與賠償相結(jié)合等問題本文提出以下建議。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計方面的擴(kuò)面措施。中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展還包括勞動者就勞狀態(tài)下的職業(yè)安全與風(fēng)險的抵御能力。對照日本經(jīng)驗，針對當(dāng)前就業(yè)群體中不斷擴(kuò)大的靈活就業(yè)人群，上下班通勤交通事故發(fā)生頻繁的事實，現(xiàn)行工傷保險制度內(nèi)是否能夠考慮單獨設(shè)立“通勤事故保險制度”。借此緩解因上下班途中等事項引發(fā)的勞資糾紛與矛盾。另外，在目前實行的行業(yè)繳費率制的基礎(chǔ)上，全國范圍內(nèi)逐步按區(qū)域統(tǒng)一設(shè)定費率繳納，逐步細(xì)化通勤事故的相關(guān)規(guī)定與條件，從認(rèn)定、賠償待遇方面與現(xiàn)行工傷保險項目條款進(jìn)行逐步接軌、銜接融合。

(二)加大專業(yè)培訓(xùn)，提升法理與行政人員的專業(yè)素養(yǎng)。在行政辦事機(jī)構(gòu)、人員素質(zhì)、法理依據(jù)的創(chuàng)新方面逐個突破，例如專業(yè)技術(shù)資格與醫(yī)師資格的融合(工傷醫(yī)生的培養(yǎng))、工傷認(rèn)定人員的專業(yè)性等方面。為以后的工傷保險制度全國統(tǒng)籌工作創(chuàng)建法理與行政管理基礎(chǔ)。

(三)引入安全生產(chǎn)責(zé)任制，推進(jìn)工傷保險+部分高危行業(yè)強(qiáng)制實行安全生產(chǎn)責(zé)任保險模式。一方面監(jiān)管并呼吁企業(yè)、員工重視工作規(guī)程與勞動環(huán)境的優(yōu)化；另一方面加大對高危行業(yè)的國家補(bǔ)貼與技術(shù)改造，提升其職場業(yè)務(wù)風(fēng)險多發(fā)的預(yù)防機(jī)制及抗風(fēng)險能力。從財政預(yù)收支長遠(yuǎn)需求與制度設(shè)計多角度設(shè)想，工傷保險制度的源頭還是安全事故、職業(yè)病預(yù)防等方面，從預(yù)防機(jī)制入手，將企業(yè)的事故預(yù)防、安全管理與工傷保險制度的設(shè)計與實施系統(tǒng)化的整合，才能從源頭上解決問題。

(四)加快制定《雇主賠償法》。在此基礎(chǔ)上建立強(qiáng)制性的包括工傷保險和雇主賠償制度在內(nèi)的“工傷保障制度”，其中兩者是并列關(guān)系。即用人單位必須無條件加入“工傷保障制度”，可單選或兩種都加入。也可考慮參照機(jī)動車強(qiáng)制保險的做法，將工傷保險制度全部民營化、市場化。