行政事業單位國有資產流失與控制防范

□章曉珠

在黨風廉政建設背景下以及在行政事業單位(下文簡稱：單位)運行體制不斷深化的過程中，防范單位國有資產流失成為了內控管理的重要內容。與“流失”的可能性相結合，單位國有資產應涉及流動資產范疇，如辦公設備、耗材和其它可供私人使用的國有資產范疇。在“委托代理”經濟學原理下，因單位對國有資產具有代理使用的權利，但隨著委托代理鏈條的不斷延伸，便使得基層單位在對國有資產的使用實施監管時存在著缺位現象以及在主觀意識上存在著機會主義動機。由此，在探究防范單位國有資產流失的制度設計問題時，便需要與單位現實的組織生態環境相融合，只有這樣才能使防范制度更具可操作性。為了使本文的主題討論更為具體，這里選擇單位國有資產中的辦公電腦為例展開論述。

一、行政事業單位國有資產流失的現狀分析

近年來隨著黨建工作的深入開展，單位國有資產流失現象已較過去得到了顯著的改觀。但在調研過程中，仍能感知到目前的國有資產流失仍是值得關注的問題。具體而言，這里從以下三個方面來進行現狀分析。

(一)國有資產流失更具隱蔽性。與傳統國有資產流失所呈現出的公產私用現象不同，當前的國有資產流失更具隱蔽性，如單位對辦公電腦通過加速折舊的方式，以折扣價低價轉讓給單位內部人員。根據辦公電腦的平均使用壽命，部分單位通常在其使用壽命已過2/3的時間段，便根據專項采購計劃進行新電腦的招標采購，從而內部人員通過折扣價獲得辦公電腦的私人所有權，這本質上便享受到了單位的專項采購經費的貼現。可見，目前國有資產流失更具隱蔽性。

(二)國有資產流失更具合法性。特別對于事業單位而言，因其需要向社會提供公益性專業技術服務，所以為了提升單位業務部門的服務能力，往往會選擇性地為關鍵和重要人員配備辦公電腦。但在實際操作中以及在實際的效果現象中，所出現的國有資產流失更具合法性。如，相關人員憑借對辦公電腦的使用權，在單位監管缺位的情形下，便能在相當時間內變相行使對電腦的所有權。然后，在配合加速折舊的做法，便可以合法擁有該電腦的所有權。

(三)國有資產流失更具系統性。國有資產流失更具系統性，這主要是對以上兩個方面現狀的總結。系統性涉及到制度層面的合理性以及在資產配置層面的公開性。從這兩點出發，單位并不存在國有資產流失的制度缺陷，甚至國有資產流失這本身就是個假問題。但聚焦制度的內容設計可知，加速折舊變相的反映在國有資產采購制度之中，這便導致了國有資產流失得到了系統性機制保障。因此，即使最后滿足了資產配置的公開性要求，但其仍無法逆轉系統性設計失誤所帶來的國有資產流失結果。

以上從三個方面所作出的現狀分析并未窮盡目前單位國有資產的流失表象，分析更能突出當前在理解國有資產流失問題的誤區。

二、常規模式下防范國有資產流失的短板

(一)組織生態促成了國有資產流失現狀。行政事業單位作為體制內組織，其在長期的發展過程形成了具有鮮明特征的生態環境。第一，體制內單位并無盈利目標，所以在執行預算會計的制度下，管理者和普通職工并不重視單位運營的成本控制問題。這就在主觀意識上弱化了對上述固有資產流失現狀進行關注。第二，體制內單位的人員流動性極小，這就使得關系型影響力潛移默化地支配著個體的行為偏好，從而就可能無視他人的國有資產變相私有化的現象發生。

(二)垂直管理弱化了國有資產監管績效。垂直管理符合單位科層組織架構的監管要求，但這種管理傳統卻在國有資產監管領域產生了不良影響。經濟學針對國企經營管理而提出的“委托代理”問題，同樣適用于行政事業單位。與國企不同的是，行政事業單位并不承擔對國有資產保值增值的任務，所以這就更加強化了委托代理問題對單位國有資產監管所造成的負面影響。事實上，單位的國資監管體系十分完善，但具體的實施力度又如何則有待商榷。

(三)信息偏在激勵了主體的搭便車動機。信息偏在也就是信息不對稱廣泛存在于單位的內控管理之中，這里主要指向國資監管部門與國資使用部門之間的信息不對稱現象。筆者調研發現，在單位人際關系型影響力的作用下，以及在部門職能化結構所形成的封閉狀態下，職能部門成員往往具有較強的凝聚力，這種凝聚力使得他們具有隱藏國有資產使用問題的心理默契。在信息不對稱現象的干擾下，單位國資監管部門面對部門成員的集體行動，則無法真實完成對國資的監管任務。

(四)部門考核壓力培育了一致行動主體。與信息不對稱現象所導致的正激勵不同，單位職能部門因面臨考核而感受到的負激勵仍然能驅使他們隱藏國有資產使用的關鍵信息。在這里筆者將其稱為部門考核壓力培育了一致行動主體。事實上，這也是在利益趨同化的條件下，倒逼部門成員隱藏關鍵信息，來應對國資監管部門的考核。

三、當前防范國有資產流失的制度設計

(一)以黨建為推手肅清不良的組織生態環境。黨的十八大以來，中央高度重視行政事業單位的黨風廉政建設，從而以黨建為推手來肅清不良的組織生態環境，便成為了非正式制度下的防范機制設計路線。在單位黨建工作中應突出：黨員干部的作風建設、基層黨支部的組織建設，通過作風建設和組織建設來促使單位黨員干部以身作則，切實踐行合規使用國有資產的行為。與此同時，在加強基層黨支部組織建設中，應發揮黨支部的監督職能，并配合國資管理部門落實部門國資使用的主體責任。

(二)問題導向下針對國資監管營造輿論環境。在行政事業單位長期的發展過程中，單位職工對待新事物的出現往往會習慣性地理解為“一陣風”。在具體落實國有資產監管優化策略以及嚴格踐行國有資產監管制度的同時，還應在組織范圍內營造助力國資管理的輿論環境。在“互聯網+”時代背景下，可以采取線上線下同步進行輿論環境的營造。線上主要從原則層面來促使廣大黨員干部、普通職工意識到新時期國資管理的重要意義；線下則主要從細節層面，組織部門學習國資(如辦公電腦)報廢的規定年限，并完善部門對國資管理的制度安排。

(三)人本原則下突出防范制度的規制與激勵。這里筆者強調“人本原則”，在上文已經提到：目前導致國資流失的主要原因在于制度設計問題，即存在著系統性制度風險。而且，當前也較少出現個人強制將國有資產私人化的現象。為此，防范制度在設計中不僅要在問題導向下完善規制措施，更需要在激勵先進鞭策后進上發揮積極作用。將國資監管納入到對職能部門的績效考核之中，對于那些在合規使用國資和維護國資安全上作出突出貢獻的集體和個體，應給予及時、必要的物質和精神激勵。

(四)以部門和個人為單位樹立典型進行獎勵。行政事業單位在對國資監管中的先進集體和個體進行獎勵時，需要與國企的獎勵模式相區分。合規使用國資本應是單位職工的“本分”。因此，這里的獎勵只是針對目前組織生態現狀以及逐步提高國資監管績效的第一步，且并不意味著今后還會不斷加大激勵力度。因此，筆者建議：應以精神激勵為主，并將績效考核納入到對部門的績效獎金發放中。當然，這里需要單位國資管理部門，能夠對部門的國資使用狀況進行跟蹤考察。

(五)改變垂直監管現狀進行平行監管的創新。垂直監管不僅會受到委托代理問題的負面影響，也會受到信息不對稱現象的干擾。因此，在防范制度設計時可以考慮嚴格界定國資所有權與使用權的利益邊界，使得部門關鍵和重要人員能夠在使用權范圍內充分配置國資，而降低因國資使用權處于分享狀態而導致的主體責任難以落實的局面。為此，對于辦公電腦這種存有私人工作信息的資產，應將使用權落實到個人頭上，其將負責電腦的維護和日常管理，并享有在崗位期間對電腦的工作使用權限。這樣一來，國資即使出現流失現象，單位至少可以通過逆向追查落實到具體的個人身上。

四、結語

綜上所述，單位國有資產應與“流失”的可能性相結合，對涉及流動資產范疇，如辦公設備、耗材和其它可供私人使用的國有資產范疇，在“委托代理”經濟學原理下，因單位對國有資產具有代理使用的權利，但隨著委托代理鏈條的不斷延伸，便使得基層單位在對國有資產的使用實施監管時存在著缺位現象以及在主觀意識上存在著機會主義動機。由此，在探究防范單位國有資產流失的制度設計問題時，便需要與單位現實的組織生態環境相融合，只有這樣才能使防范制度更具可操作性。近年來隨著黨建工作的深入開展，單位國有資產流失現象已較過去得到了顯著的改觀。但在調研過程中，仍能感知到目前的國有資產流失仍是值得關注的問題，即國資流失存在著：隱蔽性、合法性、系統性的新特點。為此，當前在防范制度的設計上應從：以黨建為推手肅清不良的組織生態環境、問題導向下以部門和個人為單位樹立典型進行獎勵、人本原則下突出防范制度的規制與激勵、以部門和個人為單位樹立典型進行獎勵、改變垂直監管現狀進行平行監管的創新等五個方面來展開構建。