美國印太戰(zhàn)略的東盟進(jìn)程分析

□蔡祖丞

在印度-太平洋這一廣泛的區(qū)域中，東南亞占據(jù)著重要的地理位置，是鏈接亞洲與大洋洲、印度洋與太平洋的交通樞紐，也是中國一帶一路倡議實(shí)施的重要通道。長久以來，東南亞諸國作為大國地緣競爭的戰(zhàn)略工具，對(duì)亞洲地區(qū)秩序的撬動(dòng)起著重要作用。基于其重要的戰(zhàn)略地位，突出東盟國家的重要性在印太戰(zhàn)略下得到了進(jìn)一步的明確和強(qiáng)調(diào)，在2018年香格里拉峰會(huì)上，美國國防部長馬蒂斯表示，“加強(qiáng)聯(lián)盟與伙伴關(guān)系”、“維持東盟中心”和“探索新的多邊合作機(jī)制”是印太戰(zhàn)略部署的三項(xiàng)基本原則。

一、特朗普對(duì)東南亞的戰(zhàn)略部署

目前，美國在東南亞的印太戰(zhàn)略部署已初具雛形，特朗普以安全和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度加大對(duì)中國的挑戰(zhàn)，并在地區(qū)秩序建構(gòu)中形成了一套與中國競爭性的制度安排。

(一)經(jīng)濟(jì)部署。隨著去年年中以來印太經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)，美國開始以東南亞為重點(diǎn)目標(biāo)，著力打造“印太經(jīng)濟(jì)圈”，以投資政策籠絡(luò)各國，試圖稀釋中國“一帶一路”在該地區(qū)的影響力。

特朗普的印太經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略從兩方面著手。一方面是美國政府對(duì)這一地區(qū)公開的投資承諾。2018年6月，美國國務(wù)卿蓬佩奧出席首屆印度太平洋商業(yè)論壇并在隨后開展對(duì)東盟三國的訪問。期間，蓬佩奧宣布美國將在印太地區(qū)投資1.13億美元的“首付款”，重點(diǎn)聚焦數(shù)字連接、能源項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三大領(lǐng)域；10月美國副總統(tǒng)彭斯發(fā)表了重要的對(duì)華政策演講，在加強(qiáng)對(duì)華攻勢(shì)的同時(shí)，彭斯強(qiáng)調(diào)美國將把印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政策優(yōu)先；11月美國副總統(tǒng)彭斯開啟亞洲之行并出席了東盟峰會(huì)及APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，進(jìn)一步鞏固了美國此前的投資承諾。另一方面則是美國國內(nèi)配套的金融模式改革措施。2018年10月，特朗普簽署了國會(huì)兩院通過的“建設(shè)法案”，設(shè)立了更具針對(duì)性的新發(fā)展金融公司——美國國際發(fā)展金融公司(USDFC)，加大對(duì)印太沿線國家的發(fā)展援助及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。

對(duì)外，通過雙邊和多邊的高層交往，推廣其經(jīng)濟(jì)合作愿景，對(duì)內(nèi)，輔之以金融融資模式改革，提升對(duì)發(fā)展中國家的投資開發(fā)能力，美國的印太經(jīng)濟(jì)部署正在加速前行，且指向性明顯，美國政府正試圖為印太地區(qū)的其他國家提供一種除“一帶一路”之外的“替代性選擇”，以形成對(duì)中國的地緣經(jīng)濟(jì)競爭。

(二)安全部署。在安全領(lǐng)域，以南海為焦點(diǎn)防范所謂“中國海上勢(shì)力的擴(kuò)張”成為各國開展軍事合作的一大動(dòng)因。當(dāng)前，印太戰(zhàn)略以雙邊軍事同盟及美日印澳四國間的雙邊或多邊合作機(jī)制作為依托，對(duì)“亞太再平衡”做了延續(xù)與延伸。在涉及軍事安全和中國主權(quán)的問題上，特朗普則顯著增強(qiáng)了與中國的對(duì)抗性，其以南海問題和中國與周邊國家的島礁爭端為抓手，著力推行“航行自由行動(dòng)”，并聯(lián)同日本、印度和澳大利亞等國開展聯(lián)合軍演，不斷加強(qiáng)在南海地區(qū)的干預(yù)行動(dòng)，對(duì)中國主權(quán)和國家安全進(jìn)行挑釁。對(duì)此，去年6月美國國防部發(fā)布的《2019年度國防預(yù)算案》就應(yīng)對(duì)中國在海洋安全的挑戰(zhàn)，已制定了一套系統(tǒng)性的“整體戰(zhàn)略”，其中就包括支持美國與日本、澳大利亞和印度開展聯(lián)合軍事演習(xí)，加強(qiáng)安全合作，以對(duì)抗中國在亞洲、東南亞和其他地區(qū)日益增長的影響力。同時(shí)，受美國“自由航行行動(dòng)”的鼓舞，一些美國盟友如日本、澳大利亞、韓國，乃至英法等域外國家也公然在南海地區(qū)進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”。同時(shí)，美國通過美日、美澳、美印等多種組合，以及支持其盟國之間開展多國軍演，以向中國施壓。

此外，為配合印太戰(zhàn)略構(gòu)想的實(shí)施，特朗普政府也對(duì)現(xiàn)有的一系列機(jī)制作出調(diào)整。以重新啟動(dòng)的美日印澳四國安全對(duì)話機(jī)制為標(biāo)志，四國加強(qiáng)海上安全領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)，聚焦海上安全和地區(qū)秩序；去年5月，美國亦完成了印度-太平洋司令部的更名，向外展示美國落實(shí)印太戰(zhàn)略的決心，并將“航行自由行動(dòng)”權(quán)直接下放給印太司令部。

(三)制度競爭。綜合上述安全、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署可以發(fā)現(xiàn)，中美正以不同的方式在印太地區(qū)擴(kuò)展自身影響力。中國以一帶一路拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，并通過島礁建設(shè)維護(hù)自身利益，美國則竭力推動(dòng)印太戰(zhàn)略部署，打造印太經(jīng)濟(jì)圈并推動(dòng)安保合作以遏制中國，中美地緣競爭的實(shí)質(zhì)是對(duì)地區(qū)秩序塑造的差異性構(gòu)想。當(dāng)前，美國學(xué)界、政界普遍認(rèn)為中國在印太地區(qū)的全面崛起阻礙著美國繼續(xù)發(fā)揮地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力，美國的地位焦慮亦引發(fā)了對(duì)中國發(fā)展模式的抨擊。例如《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告指責(zé)中國正通過經(jīng)濟(jì)、政治及軍事手段“威逼利誘”地區(qū)國家，迫使其考慮中國的政治和安全議程，對(duì)地區(qū)國家的主權(quán)及美國的經(jīng)濟(jì)與安全利益構(gòu)成挑戰(zhàn)。《2019美國國防預(yù)算法案》中亦指稱中國通過舉國長期戰(zhàn)略和軍事現(xiàn)代化謀求印太區(qū)域的霸權(quán)，取代美國的優(yōu)勢(shì)地位:“中國正在利用軍事現(xiàn)代化、影響力運(yùn)作和掠奪性經(jīng)濟(jì)來脅迫鄰國重組有利于中國的印太區(qū)域秩序。”同時(shí)，在具體議題上，美國一再抹黑中國，抨擊中國的一帶一路，渲染中國的軍事威脅，將中國描繪成地區(qū)穩(wěn)定秩序的破壞者。

在地緣經(jīng)濟(jì)競爭中，中美地區(qū)發(fā)展投資模式存在差異。中國推動(dòng)“一帶一路”的模式在于國家驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)投資，而美國在東南亞更具影響力的則是私人資本，美國在東南亞的私營企業(yè)種類多樣，涵蓋領(lǐng)域廣泛。因而，在推動(dòng)?xùn)|南亞經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中，特朗普也更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮私營企業(yè)的作用，通過調(diào)動(dòng)、整合國家、社會(huì)各層面的資源和力量，為政府和私營企業(yè)之間建立橋梁。基于這種差異，美國則以“債務(wù)問題”為證據(jù)批評(píng)中國的一帶一路是對(duì)這一地區(qū)的“控制”，而美國是要與地區(qū)國家“合作”。

在安全領(lǐng)域，美國為推行“航行自由行動(dòng)”，極力渲染中國對(duì)南海島礁的軍事化行動(dòng)，借助香格里拉對(duì)話會(huì)、東盟防長擴(kuò)大會(huì)、東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議及亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議等場合批評(píng)中國的安全威脅。

同時(shí)，美國推動(dòng)印太戰(zhàn)略手段上更注重政治、軍事和經(jīng)濟(jì)的綜合作用，其打造的“印太經(jīng)濟(jì)體系”和四國安全協(xié)商機(jī)制，旨在實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)的雙管齊下。印太戰(zhàn)略也不再僅依靠盟友，而是充分調(diào)動(dòng)盟友和伙伴國的積極性，鼓勵(lì)更多國家的參與。

二、印太戰(zhàn)略對(duì)東南亞秩序的撬動(dòng)

中美之間的地緣競爭無疑會(huì)對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序形成沖擊，對(duì)東盟各國造成的影響也將是復(fù)雜的。

就經(jīng)濟(jì)方面來看，東盟是當(dāng)前全球最具活力的經(jīng)濟(jì)體之一，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化、互聯(lián)互通快速推進(jìn)的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)政策的不連貫可能對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力產(chǎn)生破壞，擾亂相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)劃，對(duì)中國的“一帶一路”倡議的順利實(shí)施造成阻礙，打亂了原先的地區(qū)互聯(lián)互通的進(jìn)程與節(jié)奏。

就安全方面看，自2016年以來，在中國及東盟的共同努力下，南海行為準(zhǔn)則(COC)磋商取得重大進(jìn)展，南海問題正在逐漸降溫。但是“印太戰(zhàn)略”的出臺(tái)以及四國安全對(duì)話的重啟又使安全環(huán)境惡化。美國刻意渲染中國在南海的“軍事化”行動(dòng)，將中國在南海的正當(dāng)行為視為對(duì)印太地區(qū)的安全挑戰(zhàn)，并挑動(dòng)域外國家介入南海事物，是有意制造對(duì)立、挑動(dòng)地區(qū)緊張局勢(shì)。同時(shí)，安全局勢(shì)動(dòng)蕩將對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，阻礙東盟國家乃至印太沿岸國家的經(jīng)濟(jì)合作，影響地區(qū)發(fā)展前景，未來的南海局勢(shì)不容樂觀。

中美關(guān)系仍是當(dāng)今世界最重要的雙邊關(guān)系之一，美國視中國為首要戰(zhàn)略競爭對(duì)手，在印太地區(qū)加強(qiáng)對(duì)華攻勢(shì)，壓縮了中美外交回旋空間，侵蝕了中美戰(zhàn)略互信，使雙邊關(guān)系朝著對(duì)抗、對(duì)立的方向升級(jí)。中美只有通過增進(jìn)對(duì)話與和解，才能共同促進(jìn)印太地區(qū)的繁榮穩(wěn)定。同時(shí)，我們亦需要正確把控有關(guān)國家的戰(zhàn)略意圖，以應(yīng)對(duì)印太戰(zhàn)略對(duì)中國造成的地緣政治沖擊。對(duì)此，既要保持好對(duì)美戰(zhàn)略定力，經(jīng)略好周邊外交，以此緩解印太戰(zhàn)略對(duì)中國的不利影響，為我國發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)安定有利的環(huán)境。