野外科研活動經濟事項內部控制探析

2019-03-20 03:20:29何小冬

財會研究 2019年2期

■//何小冬

野外科研活動是資源環境類科研機構工作人員主要從事的活動。與其他類別的科研機構不同，資源環境類科研機構進行的諸如實驗測試、觀測計量、樣本采集、開采發掘、井下取樣、工程管理、儀器組裝等工作必須大量在生活條件艱苦，無人或人煙稀少，氣候條件惡劣的野外地區進行，正是基于這種特殊性，相對于室內科研活動，野外科研活動具有更多的不確定因素。

相較于上世紀80、90年代，進入21世紀之后野外需要通過經濟行為解決的問題愈來愈多，僅就野外觀測儀器架設一項就產生了占地費、生態保護費、開挖費等以前未曾發生過的費用。同時，對于這些新的經濟行為，原有的管理制度已明顯難以發揮作用。

科研事業單位如何在變化的社會經濟環境下做好野外科研活動經濟事項的管理，內部控制建設無疑是解決問題的關鍵。通過內部控制體系的建設，將預算控制、收支控制、采購控制、資產控制、基建控制、合同控制等手段融入到野外科研活動經濟事項管理當中，防范可能出現的風險，保證財務信息的真實完整。

一、現狀與問題

野外科研活動經濟事項的管理是具有歷史傳承的。科學事業單位為了自身經濟的安全，風險的防控，經過30多年的發展，幾代管理人員和科研人員一并探索出很多有效的保護財產安全、保障會計信息真實完整，防止經濟舞弊的管理方法，也制定了許多管理制度，如野外差旅費開支規定、野外臺站收支管理辦法等。這些制度發揮了很好的內控管理作用，有效地防止了經濟風險的發生。

2012年12月財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），各類行政事業單位都開始根據《規范》制定本單位的內控管理制度。但從現實來看內控制度的建設不同程度地存在著一些問題和風險。

（一）野外考察真實性問題

確認野外考察活動真實與否這個問題在二十世紀90年代以前能夠很好地解決。在計劃經濟時期和計劃經濟向市場經濟過渡時期，我國基礎設施建設較為落后，野外用裝備、物資、車輛等比較緊缺，野外人員的安全難以充分的保障，所以野外考察活動開始前準備比較充分，各項登記管理工作十分完備，科研人員對活動的過程管理也相當謹慎，所以當時確認野外考察活動不需要做更多的工作，舞弊風險極小。

二十世紀90年代末，尤其進入21世紀后我國經濟飛速增長，基礎設施建設發展迅猛，交通、通訊、食宿的條件達到了以前難以想象的水平，一次野外考察再用不著大費周折。與此同時，隨著市場行為對科研活動的滲透，人們逐漸對經濟利益看重。無論是客觀原因還是主觀原因，都導致了野外考察真實性的舞弊風險大大提高，造成了嚴重后果。第一，內部控制管理的難度增加。由于管理人員以往僅僅依靠交通、住宿發票等法定票據確認活動真實性的方法已經遠遠不夠用，說明材料、自制單據、佐證照片等新的確認形式逐漸增加，一張財務單據后附的材料越來越厚，參與簽字審批的人員越來越多。科研人員野外考察的報銷手續非常繁瑣，一件事情要“跑幾個部門，反復幾次”。第二，簽字人員的增多導致權責不明。管理人員、科研人員對增加簽字環節的原因不清楚，出現問題難以追責。第三，審計風險的增加。由于管理手段的匱乏，日常內部管理很難保證沒有“漏網之魚”。面對各類經濟審計，這些“漏網之魚”往往很可能變成“定時炸彈”。

（二）現金收付管理問題

野外科研活動收付現金現象普遍且金額較大。造成此現象的原因有三：一是野外地區不具備城市里便利的資金收付手段，即便在我國經濟高速發展的今天，大部分野外地區的經濟活動仍以現金收付為主；二是野外地區自然環境復雜，很多業務都是“一錘子買賣”，現金被認為是最安全的支付手段；三是野外經濟事項的對象人員一般文化水平不高，甚至有些人不識字，不會使用手機便捷功能的情況極為普遍，只能以現金支付達成交易。

（三）各類人員管理問題

據統計，參與野外科研活動的人員主要分為六類：（1）在職職工；（2）在讀研究生；（3）長期臨時聘用人員；（4）退休返聘專家；（5）項目參與專家（外單位）；（6）一般臨時聘用人員。

在職職工是參與此類活動的主體，其管理較為規范，人員活動有規律，內部控制工作較為容易開展；在讀研究生是野外科研活動的主力軍之一，有野外工作能力的培訓教育，但是此類人員年輕，且一般在3-4年后可能離開單位，流動性較大；長期臨時聘用人員一般由野外臺站聘用，較為熟悉單位的管理制度，有一定的經濟管理意識，但是與單位駐地城市聯系較少，日常管理工作一般由野外臺站科研人員完成；退休返聘專家熟悉單位的管理規章制度，但由于年齡較大、行動不便捷，安全風險較大；項目參與專家因沒有在本單位管理，管理上有可能出現“兩邊取酬”的風險；一般臨時聘用人員多為文化水平不高的外出務工人員或當地農牧民，流動性很大，人員身份有時都難以確認。

整體來看，與室內科研活動人員管理的單純性不同，野外科研活動參與人員類型較多，人員之間的經濟行為十分復雜。隨著科研組織活動的發展，（3）（5）（6）類人員的數量也逐年遞增，內部控制管理的難度也日漸加大。如何在統一管理和個性管理之間找到平衡，是野外科研活動人員管理的重中之重。

（四）野外補助管理問題

野外補助是科研單位發放給野外科研活動人員的一項艱苦補助，也是對其野外艱苦地區生活的經濟補償。目前，野外補助的管理存在四類問題。

第一，野外補助標準的增長速度遠遠低于工資的增長速度。據老一輩科研人員反映，在二十世紀80、90年代科研人員的野外補助收入甚至有時高于工資。

第二，野外補助的用途及具體補助內容不夠明確。按照傳統的說法，野外補助屬于野外艱苦環境下工作的一攬子補助，但是艱苦程度、內容具體包括什么沒有說清楚。2013年12月31日，財政部印發了《中央和國家機關差旅費管理辦法》，《辦法》中明確了差旅費補助包括伙食補助和交通補助。相對于城市出差，顯然野外考察要艱苦的多，而且性質也不一樣。如果硬說野外補助也是伙食補助和交通補助，明顯不符合實際情況，比如人員去城市出差一般情況下是沒有健康損耗的，但是去野外地區比如海拔4000米以上，深入沙漠50公里以上，低氧和強輻射會對野外工作人員造成容易發現和不容易發現的人體器官損耗。

第三，一般野外地區與特殊野外地區（如海拔4000米以上，深入沙漠50公里以上）補助差異不明顯。近十五年來，我國農村基礎設施的改善，使得原來一般地區相較于以前“不那么艱苦了”，而特殊地區仍然十分艱苦，甚至危險。但是根據相關規定，一般地區與特殊地區的補助標準差別并不大。

第四，駐臺站補助沒有明確在哪種情況下發給哪類人員。由于駐臺站補助較野外補助偏低，很多科研人員舍棄成本更低的臺站住宿，反而住宿在價格更高的農家或賓館。

（五）資產材料管理問題

野外資產材料的管理思路沒有從室內管理跳出來是最大問題。野外資產材料的驗收、入庫、出庫、報廢管理仍然是高風險環節。與室內管理不同，野外地區的設備架設鋪陳、材料采購使用因與單位駐地遙遠，無法進行常規的出入庫管理。為了達成審計整改的要求，管理人員只能在形式上把室內資產材料的管理程序套用到野外，這樣造成了野外資產材料的管理手續繁瑣，但是與控制風險的初衷大相徑庭。

（六）施工項目管理問題

為達成某種科研條件或采集某種樣本，科研人員需要在野外進行施工活動，如建蓋房屋、鋪設道路、實驗系統施工組裝、冰芯樣本打鉆采集等。因野外地區的特殊性，施工項目管理存在以下困難：（1）項目往往難以取得完備的手續；（2）工程價格很難在市場上詢價；（3）施工自然條件不穩定，經常不能按照計劃、預算進度推進；（4）工人流動性大，且勞務價格波動大；（5）工程甲方控制力弱，施工過程監督成本高；（6）野外工程修繕、儀器修購項目的預算執行與驗收管理套用城區的管理辦法，如果產生了經濟糾紛（如工程或儀器質量達不到標準），甲方單位就非常被動。

（七）野外車輛管理問題

野外地區道路情況復雜，車輛管理的好壞直接影響到科研任務的成敗，有時甚至關系到科研人員的人身安全，目前野外車輛管理主要有三類問題。

首先，專業司機配備不夠，車輛出行安全下降，租車成本高。原計劃經濟體制下，科研單位一般配置專業司機車隊，隨著市場經濟的發展，原有的車隊式管理機制慢慢在消亡，新的配備專業司機的管理機制又沒有形成，導致要么租車要么科研人員自己充當司機。近年來，研究所的租車費用逐年遞增，同時出行安全也得不到保障。

其次，車輛購置標準進行限制，形式“一刀切”，車輛安全性能下降，人員安全保障能力下降，執行任務能力下降。隨著國家政府采購管理的改革，行政事業單位的公務用車管理納入了“三公”經費管理，同時明確了車輛購置標準，但野外科研用車不是一般意義上的公務用車，車輛不僅用于乘坐人員，而且需要搭載科研儀器、基本生活物品，長時間行駛在路面條件非常艱險的道路（有時甚至沒有道路），所以車輛的性能要求遠遠高于通常在城市道路或高速公路行駛的載人車輛。

第三，車輛購置指標太少，不能滿足實際需要。國家車改管理執行過程中嚴格控制了購置指標，新增購車數量必須與報廢車輛數量掛鉤。因為野外用車對于車輛的損耗大于一般用車，所以車輛能夠正常安全行駛的時間低于國家標準，如越野車國家規定為15年，實際正常使用7-8年后，車況已經達不到野外安全行駛的條件，但又不能報廢，造成事實上野外出車時無車可用。

（八）野外臺站控制管理問題

野外臺站的控制管理較為薄弱，隨著臺站數量增加、規模增大，管理能力沒有跟進。具體體現在以下四個方面：第一，野外臺站一般離單位駐地較遠，單位的很多內部控制手段很難平行移植，臺站自然形成的管理辦法發揮著主要作用，但是隨著經濟環境的改變，這些方法難以有效抵御風險；第二，野外臺站的規模在所在地相當于一個單位，但是沒有規范的組織架構進行內部管理和對外協調，各種管理風險較高；第三，野外臺站基本沒有配備專業的管理人員，管理事務不是科研人員兼職處理就是長期臨時聘用人員代為辦理，人員的不固定，造成野外活動管理職責不清，內部牽制機制不健全，不能確保野外臺站財產物資和貨幣資金的安全完整；第四，根據行政事業單位銀行賬戶管理辦法，野外臺站不能開立銀行賬戶，導致很多經濟事項只能通過現金收付實現，單位無法通過銀行結算這項有力的手段加強監督檢查，初衷是降低風險的內控辦法反而引起了不應有的管理風險。

二、改進建議

根據上述野外科研活動經濟事項內部控制現狀與風險的分析，筆者認為，野外科研活動經濟事項的管理要建立具有自身特點的內控制度。

（一）建立野外科考領隊和后勤管理制度

領隊負責整個野外科研活動經濟事項的管理，統一管理物資、資金、記錄，負責與外界的溝通，防止可能出現的經濟風險。制度當中要明確整個管理流程上各個管理人員和科研人員的具體責任，職責劃分要清晰，權責要對等，并形成牽制機制。

（二）建立野外科研活動管理日志制度

領隊負責日志的逐日登記工作，記錄每日的科研活動和取得的科研數據，使整個野外科研活動的管理流程得以體現。日志可以作為證明野外科研活動真實性的材料和野外經濟事務真實性的佐證依據。也著力解決了野外地區特殊情況下發票難以取得時、支付現金時的財務報銷問題。

（三）健全規范單位紙質原始憑證的管理制度

對于自制的材料采購憑證、畜力租用憑證、勞務費發放憑證、野外補助發放憑證等難以取得發票或需要現金支付的情況下，統一格式的說明或者自制的原始憑證可以作為佐證的真實性的材料，同時提高管理效能。

（四）盡快出臺科研用車管理政策

用市場化的辦法解決專業司機不足的問題，通過招標的形式確定車輛租用或勞務公司并與其簽訂長期合同，建立相對固定、長期的經濟合作關系，保障每次出行都有專業司機專職駕駛，以此保護科研人員的人身安全，同時降低交通成本。

（五）提高野外補助標準

主要包括增加健康補助；提高特殊地區補助標準，加大一般地區補助與特殊地區補助標準之間的差額；野外住宿費用實行包干制；明確駐臺站補助發放的對象和條件等等。

（六）工程修繕、儀器修購項目預算執行與驗收管理制度的制訂要“接地氣”

野外管理環境的不確定性導致項目實施過程很難按部就班，計劃經常趕不上變化，建議此類制度應補充有關如何處理因野外特殊情況產生的經濟糾紛的管理流程和方法。

（七）建立既有共性又有個性的野外臺站內部控制制度

由于野外臺站是大部分野外科考活動的物資吐納地，人員出發歸隊的集結地，科研資料的收集地，經濟事項發生的結算地，信息交流的中轉地，單位很多內部控制管理的實施都是通過臺站完成的，所以應制定統一的野外臺站組織管理辦法，明確臺站管理人員或者兼職管理工作的科研人員的職責，規范長期聘用人員的合同管理，加強臨時雇傭人員的日常管理。通過規范人、財、物的管理，充分發揮野外臺站在野外科研活動當中的控制作用。